Отчет о работе по теме «Подготовка рекомендаций по
реализации требований новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» к формированию территорий
муниципальных образований и структур органов местного самоуправления»,
выполняемой в рамках государственного контракта № 8.58.10/198 от 20 октября
2003 года.
Содержание
(скачать приложения к отчету)
Часть
1. «Рекомендации по формированию
территорий муниципальных образований» 5
ПРЕАМБУЛА.. 5
1. СТАТЬИ
ЗАКОНА О ПРОВЕДЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ГРАНИЦ
(КОММЕНТАРИЙ) 6
2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ
РОССИЯ ОСЕНЬЮ 2003 ГОДА.. 7
3. КРИТЕРИИ
И ПАРАМЕТРЫ ПРОВЕДЕНИЯ ГРАНИЦ.. 10
Критерий
и параметр плотности. 10
Выделение
городских округов. 11
Определение
муниципальных районов и сельских поселений. 12
4. Проблема проведения границ в отдельных
регионах России.. 13
ИСТРИНСКИЙ
РАЙОН. 13
Удовлетворение
предложенной схемы нарезки территории на
поселения критериям, изложенным в законе. 15
Финансовая
обеспеченность внутрирайонных администраций (сельских округов и городов
районного подчинения). 15
Инфраструктурная
обеспеченность внутрирайонных администраций. 16
Видение
главы Истринского района по регулированию отношений в бюджетной сфере в
контексте принятия нового закона. 16
Проблема
определения границ поселенческих муниципальных образований: 17
Колпашевский
район Томской области. 19
Ставропольский
край. 20
Пешеходная
доступность. 23
5. РЕКОМЕНДАЦИИ.. 23
6. Ответы на
некоторые вопросы, касающиеся нарезки границ, заданные авторам исследования
представителями пилотных районов.. 25
приложение 1. Подушевые
расходы бюджетов по статье бюджетной классификации в 2002 году. Ошибка! Закладка не определена.
Приложение 2. Российская
федерация – бюджетное деление. Ошибка! Закладка не
определена.
приложение 3. Схема
деления территории Истринского района на поселения. Ошибка! Закладка не
определена.
приложение 4. Существующее
деление Колпашевского р-на Томской области. Ошибка! Закладка не
определена.
Приложение 5. Существующее
административно-территориальное деление Ставропольского край. Ошибка! Закладка не определена.
Приложение 6. Ошибка! Закладка не
определена.
Сводные данные о составе административно-территориальных
единиц, поселений и о получивших права муниципального образования объектах
на сентябрь 2003 года. Ошибка! Закладка не определена.
Приложение 7. Ошибка! Закладка не
определена.
Сложные
по устройству города, включающие в свой состав другие поселения – города,
поселки городского типа и сельские округа (сельсоветы), а также окружающие
города районы. Ошибка! Закладка не
определена.
Приложение 8. Обзор
существующих систем спутниковой навигации. Ошибка! Закладка не
определена.
Часть
2. «Рекомендации по формированию структур органов местного самоуправления». Ошибка! Закладка не определена.
Органы и
должностные лица местного самоуправления.. Ошибка! Закладка не
определена.
Рекомендации. Ошибка! Закладка не определена.
Структура Отчета
Настоящий Отчет состоит из двух
частей и приложений:
Часть 1 –
«Рекомендации по формированию территорий муниципальных образований» -
открывается преамбулой, в которой
объясняется необходимость в рекомендациях по выделению муниципальных
образований как дополнение к закону.
Затем следуют комментарии к
статьям новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (далее – Закон), устанавливающие требования к
территориальной организации муниципальных образований. Далее следует краткое
описание положения, в котором находится муниципальное дело в России в настоящее
время (осень 2003 г.), поскольку без этого трудно понять направление
предстоящей реформы административного деления страны. Затем идет раздел,
посвященный рассмотрению возможных подходов к выработке конкретных параметров
для нарезки муниципальных границ в
соответствии с требованиями Закона.
Положения этого раздела иллюстрируются описанием ситуации, сложившейся в
Истринском районе Московской области, Колпашевском районе Томской области и в Ставропольском
крае. В конце Части 1 сформулированы общие рекомендации и даны ответы на
некоторые вопросы, касающиеся нарезки границ, которые задавали авторам
исследования представители пилотных районов.
В приложениях к Части 1 содержится картографический материалы и
таблицы, отражающие: (приложение 1) существующую нарезку районов в Российской
Федерации и подушевую бюджетную обеспеченность
населения в разрезе районов; (приложение 2) существующее деление территории Истринского района Московской области на поселения; (3)
предложения по формированию муниципальных образований на территории Истринского района Московской области (предложения
администрации Истринского района); (4)
существующее деление Колпашевского района Томской
области и (5) существующее административно-территориальное деление
Ставропольского край. Здесь же приводятся (6) сводные данные о составе
административно-территориальных единиц, поселений и муниципальных образований
по состоянию на сентябрь 2003 г., (7) перечень
сложных по устройству городов Российской Федерации, включающих в свой состав
другие поселения (города, поселки, сельские округа, районы). Приводится также
(8) обзор существующих систем спутниковой навигации, используемых для
определения координат на поверхности Земли. Использование
такие систем позволит значительно
облегчить установление картографических границ единиц
административно-территориального и муниципального деления.
Часть 2 –
«Рекомендации по формированию структур органов местного самоуправления». Эта
часть открывается описанием предусмотренных Законом вариантов формирования
органов местного самоуправления и прогнозируемых трудностей. Далее следуют
собственно рекомендации по формированию структур МСУ.
Ответственный исполнитель – НП
«Центр фискальной политики, консалтинговая группа».
Авторский коллектив: С. Матузко, А. Жуков, А. Кулаков, Л. Смирнягин, В. Черников, А. Шанин.
Руководитель проекта: Е. Андреева
Центр фискальной политики
выражает благодарность руководству Министерства
по делам территориальных образований Московской области и лично
заместителю министра О.Н. Волковой за оказанное содействие, без которого
написание настоящего отчета было бы невозможным. Мы также благодарим
руководство администраций Истринского и Щелковского районов Московской области за оказанное
содействие и предоставленную информацию.
Использование данных по Колпашевскому району
Томской области и Ставропольскому краю позволило расширить географию отчета и
взглянуть на существующие проблемы с формированием органов местного
самоуправления более широко. Наша особая
благодарность выражается Институту
экономики города за помощь, оказанную при подготовке настоящего Отчета.
Необходимость в рекомендациях по
выделению муниципальных образований (как дополнение к Закону) связана с тем,
что в Законе почти совсем не содержится чётких количественных критериев,
которыми можно руководствоваться при таком выделении, но требования следовать
таким критериям есть. Главные из этих критериев относятся к выделению территорий
с низкой плотностью населения, пешеходной и транспортной доступности, людности
«опорных» населённых пунктов и поселений, обеспеченности их инфраструктурой и
налоговой базой. Однако в текстах Закона, посвящённых этим критериям, постоянно
используются союзы «и (или)», слова «как правило», сами параметры плотности или
доступности не указаны вообще.
Всё это говорит о том, что
выявление чётких параметров для тех критериев, которые содержатся в Законе,
весьма трудно сделать централизованным порядком, в виде некоего федерального
документа. Это трудно и по техническим причинам (отсутствие нужных данных), а
также из-за расплывчатости формулировок самого Закона.
Однако
подобную расплывчатость можно истолковать не как недостаток Закона, а как
особый замысел Законодателя. Этот замысел заключается в том, чтобы предоставить
окончательное решение о параметрах территориальной организации МСУ властям
субъектов РФ и тем самым дать возможность для учёта местных условий, которые на
громадной территории нашей страны меняются так резко. Сам
Закон не делает никаких обоснований в связи с особенностями местных условий; в
нём нет предписаний различать, например, Европейскую и Азиатскую части страны
или северные и южные её регионы, есть лишь упомянутое зонирование страны на
территории с низкой и «нормальной» (есть еще упоминание о территориях с
повышенной плотностью) плотностью населения. По-видимому, именно
отсутствие в Законе жёстких параметров и открывает возможность для учёта
местных условий при исполнении Закона властями субъектов РФ. Главное, что нужно
сделать этим властям при нарезке муниципальных образований, - это тщательно
проанализировать сам текст Закона и, прежде всего, его статьи 11, 12, 13, 84 и
85.
Тем не менее,
текст закона позволяет сделать некоторые приблизительные оценки параметров,
необходимых для нарезки. Именно этому и посвящена данная записка, цель которой
– послужить одной из основ официальных федеральных рекомендаций властям
субъектов РФ.
Ст.ст. 10, 11,
12, 13 составляют собой главу 2. «Принципы территориальной организации местного
самоуправления». Муниципальные образования – это городские поселения, сельские
поселения, городские округа, муниципальные районы.
Территория
субъекта РФ при применении настоящего Закона должна быть разделена на
территории поселений, городских округов и межселенных территорий. Вхождение в
территорию поселения земель не зависит от форм собственности и целевого
назначения.
Территория
муниципального района состоит из территорий
поселений и межселенных территорий. Субъект РФ определяет границы муниципальных
районов согласно критериям, изложенным в ч.3, ч.4 ст. 11. По ним определяются субъекты РФ, муниципальные
районы в субъектах РФ и сельские поселения
с низкой и высокой плотностью населения:
1) На территориях
муниципальных районов с низкой плотностью населения могут быть межселенные
территории и создаваться сельские поселения вокруг сельского населенного пункта
с числом жителей менее 1000 человек.
2) На территориях муниципальных
районов со средней (высокой) плотностью
населения межселенные территории отсутствуют. Вся территория района должна
состоять из территорий поселений, входящих в состав муниципального района;
сельские поселения могут создаваться
вокруг сельского населенного
пункта с числом жителей более 1000 (3000) человек и с включением близ лежащих
сельских населённых пунктов менее 1000 (3000) человек. Образование городских поселений происходит на базе одного города
или одного посёлка на территории, в состав которой входят сельские населённые
пункты, которые не могут быть муниципальными образованиями.
Включение
населённых пунктов в состав того или иного поселения определяется, исходя из
пешей доступности центра поселения.
Границы
муниципального района определяются из критериев транспортной доступности до
административного центра. В районах с низкой плотностью населения этот критерий
может не применяться.
Городскими
округами могут быть городские поселения,
которые имеют условия, при которых выполнимо решение вопросов
как поселения, так и на уровне муниципального района. Городской округ не входит
в муниципальный район.
Ст. 12
предусматривает изменение границ муниципального образования. Данная статья
применима только к тем муниципальным образованиям, существующим на настоящий
момент, которые соответствуют требованиям ст. 11. Как правило, это городские
поселения (города регионального подчинения). Изменение границ таких
муниципальных образований должно происходить в соответствии с настоящей
статьёй.
Ст. 13 предусматривает
преобразование муниципальных образований. Под преобразованием подразумевается
объединение муниципальных образований или их разделение, изменение статуса
городского поселения на городской округ.
Данная статья
может быть также как и ст. 12 применима только к тем муниципальным
образованиям, которые подпадают под критерии ст. 11.
Ст. 84
«Особенности осуществления местного самоуправления в переходный период» главы
12 «Переходные положения» настоящего ФЗ определяет полномочия действующих,
образованных согласно упразднённому законодательству, муниципальных образований
и выборы в них.
На основании статьи действующие муниципальные образования сохраняют свой
статус в случае изменения границ, при котором увеличение численности
избирателей не превышает 10%, если не производятся преобразования
муниципального образования, предусмотренные частью 3 ст.84
Данная же
часть вступает в противоречие с
настоящим ФЗ в вопросе определения полномочий муниципального образования –
район. К примеру: в Московской области существует 39 районных муниципальных
образований. Но они не соответствуют требованиям ст. 11 и ч.4 ст.35.
Поэтому такие
муниципальные образования не могут автоматически считаться муниципальными
районами, что прослеживается в ч.3 ст.84, а поэтому подход к определению их
статуса в переходной период должен быть иным.
Согласно части
3 ст.84 действующие муниципальные образования на территориях административного
района автоматически становятся муниципальными районами. И не только сохраняют
свой статус до 1 января 2006 года, но
имеют право приводить свой устав в соответствие требованиям настоящего ФЗ и
существовать далее. Такое положение не увязывается с требованием части 4 ст. 35
о представительном органе муниципального образования, а, следовательно, и устав
не будет иметь юридической силы.
Так:
- п.1 ч. 4 ст. 35 предписывает формирование представительного органа
муниципального района через равное представительство от поселений, независимо
от численности населения в поселениях.
- п.2 ч. 4 ст. 35 предписывает в случае формирования представительного
органа муниципального района через всеобщие прямые
выборы число депутатов от одного поселения
не должно превышать двух пятых от установленной численности
представительного органа муниципального района.
Поэтому часть
3 ст. 84 должна иметь достаточно широкое толкование.
Главной
проблемой преобразования существующих муниципальных образований является тот
факт, что в составе городов сегодня есть другие города, поселки и сельские
округа, т.е. сельские поселения по новой терминологии.
В составе 252
городов насчитывается 329 городских районов, 37 городов «городского
подчинения», 368 поселков и 582 сельских округа («сельских поселений»). До принятия новой редакции закона такие
города зачастую претендовали на статус городского округа, но определение
городского поселения, а так же требования к установлению границ городского
поселения (пункт 5 статьи 11) однозначно определяют, что городским поселением
является один город или один поселок. Это требование закона требует
рассмотрения вопроса о муниципальном устройстве городов.
Города
федерального значения Москва и Санкт-Петербург, ЗАТО, наукограды
и приграничные территории будут иметь особенности организации местного
самоуправления в соответствии со статьями 79 – 82.
Однако следует
учесть практический опыт, накопленный в них. Так Санкт-Петербург был первым из
городов, который предоставил статус муниципальных образований не только
созданным заново внутригородским округам, получающим теперь статус «внутригородской
территории города федерального значения». Там муниципальными образованиями
стали пригородные города и поселки городского типа.
Москва в конце
2002 года представила статус «муниципалитета» районам города, одновременно
создав на базе районной управы органы государственного управления. Ряд других
субъектов федерации тоже предоставили права самоуправления городским районам.
Сложилось
несколько вариантов организации государственной власти и местного
самоуправления. Наиболее распространенным является схема предоставления
прав только городам областного значения
и районам области.
Изменения в
области управления начинаются с инвентаризации существующих объектов и проверки
соответствия их присвоенному ранее статусу.
За время
действия закона Российской Федерации 1991 года и федерального закона 1995 года
в Российской Федерации зарегистрировано в качестве муниципальных образований:
427 городов областного (республиканского, краевого и
окружного) значения из 590 (72%),
1596 районов из 1856 (83%),
160 городов районного значения из 499 (33%),
453 поселков из 1900 (28%),
8407 сельских округов из 24275 (34%),
а также 197 городских района и
291 населенный пункт.
(Подробные данные по субъектам федерации приведены в
Таблице № 1.)
Группировка
субъектов федерации по типам внутреннего устройства выявила девять групп, в
которых статус «муниципального образования» присвоен или не присвоен объектам
внутреннего устройства. Подробные данные в Таблице № 1.
Наиболее
многочисленной группой являются субъекты Российской Федерации, в которых
самоуправление получили города областного значения, и приравненные к ним, а
также все районы субъекта федерации.
В 15-ти
субъектах федерации самоуправление организовано в городах, районах, поселках и
сельских округах (сельсоветах и волостях).
В четырех
субъектах федерации Самоуправление в городах, поселках и сельских округах
(сельсоветах и волостях). Районы не получили статуса «муниципального
образования».
В четырех
субъектах федерации самоуправление во внутригородских районах, городах,
поселках и сельских округах (сельсоветах и волостях).
В двух
субъектах федерации самоуправление во всех единицах внутреннего устройства, за
исключением сельских округов во Владимирской области.
В трех
субъектах федерации к городам областного значения и районам прибавились
внутригородские районы.
В четырех
субъектах федерации самоуправление предоставлено городам районного значения
(только Татарстан), поселкам и сельским округам (сельсоветах и волостях). Не
имеют прав местного самоуправления города областного значения, районы и
внутригородские районы.
В трех
субъектах федерации местное самоуправление есть только в районах.
В обоих
городах федерального значения, где сегодня нет общегородских органов местного
самоуправления, органы созданы «на внутригородских территориях», но они не
составляют всю территорию города. Например, Санкт-Петербург. В нем территория
«Морского торгового порта» не входит в состав муниципальных округов. В городе
федерального значения Москва - Кремль, кварталы Китай-города, территория завода
ЗИЛ, лесопарка Лосиный остров тоже не входят в состав территории
муниципалитетов.
Есть случаи,
когда в состав города были включены целые районы области. Административные
границы Магадана охватывают два бывших района области. В составе города Сочи 11
сельских округов, в Калуге 9, по три в городских районах.
В трех
автономных округах нет городов, в Ненецком автономном округе нет районов.
Подводя итоги,
можно сделать вывод, что современное внутреннее устройство субъектов федерации
отличается разнообразием. В основном реализованы варианты образования
муниципальных образований или в отдельных поселениях – городах районного
значения, поселках и сельских округах, или, наоборот, в городах областного
значения и районах.
Отличия между
этими двумя вариантами заключаются в том, что в первом случае государственные
полномочия выполняют органы не муниципальные, а территориальные
государственные. Теперь возможность создания таких структур управления
предусмотрена.
В последнее
время появилась тенденция по организации местного самоуправления на части территории крупных городов. Это касается городов
федерального значения и ряда других крупных городов.
В большинстве
субъектов федерации стоит задача формировании большого количества муниципальных
образований в городских и сельских поселениях. Ряд субъектов федерации должны
организовать местное самоуправление в крупных территориальных единицах -
районах и городских округах для решения вопросов межмуниципального характера.
В ряде
автономных округов и северных субъектах федерации, соответствующих
малонаселенным, труднодоступным и безлюдным территориям статус муниципальных
образований может быть теперь снят у ряда поселков и сельских округов.
Особенности
организации местного самоуправления в городах федерального значения, в ЗАТО, наукоградах и приграничных территориях зависят не от
инициативы населения, а от устройства государственного управления.
Государственное
управление нуждается в развитии не меньше, чем местное самоуправление.
Этот критерий
может играть очень большую роль в намечаемой территориальной структуре
муниципальной России. По нему будут определены территории с низкой плотностью
населения, в которых разрешено выделять межселенные территории. В остальных
частях РФ, (согласно ст. 11.1.1), территория должна быть полностью разграничена
между поселениями, и здесь межпоселенных территорий
заведомо не может быть. На территориях же с высокой плотностью вводится
ограничение, согласно которому основой для поселения с муниципальными правами
может быть населённый пункт людностью не менее 3 тыс. жителей, то есть втрое
больше, чем на остальных территориях.
Пороги для территорий с низкой и высокой плотностью населения
указаны в ст.11.3 и 11.4, и указаны весьма определённо: на таких территориях
плотность сельского населения должна быть как минимум втрое ниже или
(соответственно) втрое выше среднего по
РФ показателя. Однако в Законе говорится не о плотности сельского
населения вообще, а о плотности населения только самих сельских поселений. Это
можно понять так, что в качестве знаменателя придётся брать площадь не страны
или её административной единицы, а только суммы площадей сельских поселений.
Между тем сами сельские поселения ещё только предстоит выделить в соответствии
с Законом, притом руководствуясь именно предложенным критерием. Получается, что
сам критерий нужно вырабатывать уже после того, как с его помощью (!?) будут выделены сельские поселения, что просто
невозможно логически. Если же представить, что в Законе
имеются в виду современные аналоги сельских поселений типа сельсоветов,
сельских округов, волостей и т.п. (в разных субъектах РФ по-разному), то
приходится признать, что сведения об их площади, необходимые для получения
критерия плотности населения, существуют лишь в виде исключений, отрывочны, да
и то получить их в Москве можно только после прямой связи с местами.
Следовательно,
приходится признать, что если буквально следовать статье 11 и рассчитывать
плотность населения в пределах сельских поселений, то пороги плотности вообще невозможно установить
параметрически. Вряд ли можно перепоручить
установление этого параметра властям каждого из субъектов РФ: Закон в той же
статье 11 говорит о средней по РФ плотности, а это значит, что параметр должен
быть общероссийским.
Есть, однако,
возможность прочесть статью 11.3 так, чтобы опираться на данные обо всём
сельском населении применительно ко всей площади страны. Ведь в Законе сказано
«плотность населения сельских поселений», а не «плотность населения в сельских
поселениях». Это может означать, что имеются в виду жители
сельских поселений, которых можно принять в качестве аналога сельского
населения, а то, на какую именно площадь рассчитывать плотность этого
населения, в Законе не указано просто в силу очевидности ответа: в
демографических расчётах в таких случаях всегда используется площадь всей
территории, а не только населённых пунктов или поселений.
В этом случае
порогом, за которым начинаются территории с низкой плотностью населения, должна
стать плотность примерно 0,75 чел./кв.км, потому что
это втрое меньше, чем средняя по РФ плотность сельского населения (2,9
чел./кв.км). Соответственно территориями с высокой плотностью должны считаться
такие, где плотность сельского населения выше 9 чел./кв.км.
В каждом
субъекте федерации предстоит определить административные районы, в которых
плотность сельского населения ниже или выше этих порогов, и отнести такие
районы к территориям с низкой или высокой плотностью населения.
Следует подчеркнуть, что право на
образование межселенных территорий является главным для ст.11, где излагаются
требования для установления муниципальных границ. Именно поэтому закон
ориентирует на сельские поселения при исчислении порога плотности: сельские
поселения имеют ярко выраженный площадной характер, в условиях «нормальной»
плотности населения они вместе с городами должны полностью покрывать
территорию, и только если их сеть недостаточно густа, между ними появляются
межселенные территории.
В этом смысле
плотность населения даже менее важна, чем плотность сети поселений. Например, в
северных частях РФ можно найти административные районы, где сельское население
из-за суровых природных условий крайне малочисленно, но городское население
достигает значительных величин благодаря развитию горной промышленности,
приуроченной к городам. По общей плотности населения такие районы могут быть
сочтены густонаселёнными, однако Закон предписывает относить их к
малонаселённым территориям, так как плотность сельского населения окажется тут
крайне низкой. В этих случаях Закон будет прав и по букве, и
по существу: ведь на такой территории население окажется скученным на очень
небольших её частях в пределах городов или посёлков городского типа, и между
ними появятся большие межселенные территории -
как это и должно быть, по Закону, на территориях с низкой плотностью
населения (см. Приложение 1).
Среди
экспертов есть разногласия насчёт того, каковы могут быть те исходные
территориальные ячейки, по которым нужно определять пороги плотности. Некоторые
эксперты считают, что этими ячейками могут быть любые выделы и контуры,
отмеченные на карте, в том числе и внутри административных или будущих
муниципальных районов. Другие же обращают внимание на то, что в ст. 11.3 и 11.4, где говорится о
критериях плотности, указаны только субъекты и муниципальные районы, поэтому
плотность должна определяться по субъекту в целом или по его административным
районам, но не дробнее. Авторы записки придерживаются второй точки зрения.
Эта часть
работы окажется, по-видимому, самой трудной для исполнителей на местах. Как
правило, Закон формулирует свои требования весьма расплывчато, тем самым как бы
передавая инициативу властям субъектов федерации и, позволяя им разрабатывать правила выделения в
таком виде, который отражал бы местные условия.
Закон не
выдвигает особых требований относительно порога людности городского поселения,
за которым оно может претендовать на статус округа. В ходе обсуждения
законопроекта не раз выдвигались предложения относительно порога людности (в
частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный
текст Закона они не попали. Главное требование Закона – это такой (достаточно
высокий) уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять
полномочия, предусмотренные Законом для муниципального района (ст.2). Имеется,
по-видимому, в виду, что подобным потенциалом располагают только достаточно
крупные по людности города. Определять же, что такое «достаточно крупные», предстоит самим властям субъекта в каждом
конкретном случае. Кроме того, указано, что выделение городского округа из
состава муниципального района не должно вести к «обескровливанию»
инфраструктурного потенциала у района.
Таким образом,
в данном вопросе федеральный Закон предоставляет властям субъектов широкие
возможности для самостоятельного решения этого вопроса.
В то же время,
однако, некоторые требования сформулированы очень жёстко, и это ставит перед
исполнителями на местах почти непреодолимые препятствия. Так, пункт 5 части 1
статьи 11 гласит, что в городское поселение может входить только один (!) город
или один посёлок; присоединять к нему можно только сельские населённые пункты,
не являющиеся муниципальными образованиями. Между тем сегодня, по расчётам
А.И.Жукова, в России имеются 155 городов, в состав которых входят другие
образования, помимо населённых пунктов, в том числе 34 города, 368 посёлков и
около 550 сельсоветов (см. Приложения). Согласно закону, все эти города
предстоит расформировать – и это несмотря на то, что почти все они уже являются
муниципальными образованиями. Правда, статья 84 в части 3
делает немало послаблений для существующих ныне муниципальных образований на
срок т.н. переходного периода, однако городов они не коснутся, так как здесь
упомянуты только пункты 6, 7 и 10 части 1 статьи 11, а не упомянутый выше пункт
5, который, следовательно, остаётся в силе и заставит преобразовать
«сложносоставные» города, разбив их на соответствующее количество
самостоятельных муниципалитетов. Увы, есть основания подозревать, что здесь
имеет место простая ошибка составителей Закона: ведь в части 3 статьи 84
говорится «в отношении городских и сельских поселений», однако упомянуты только
те пункты части 1 статьи 11, которые относятся к сельским поселениям. Остаётся
лишь надеяться, что по прошествии некоторого времени можно будет вернуться к
этому вопросу и внести в Закон нужные поправки, которые позволили бы жителям
«сложносоставных» сегодняшних городов решить свою судьбу самостоятельно, а не
по федеральному предписанию.
Исполнение
Закона неминуемо приведёт к глубокой реформе территориально-административного
деления России ниже уровня субъекта федерации. Это будет иметь далеко идущие
последствия, в том числе и негативные, связанные с неизбежностью огромной
работы по перестройке административного управления. Чтобы минимизировать эти
негативные последствия, закон призывает в минимально возможной степени менять
сложившуюся сметку административно-территориального деления страны. Это касается,
прежде всего, сетки административных районов, которые могут быть использованы
для образования муниципальных районов, и сетки сельсоветом (или их аналогов –
сельских округов, волостей и т.п.), которые можно использовать для образования
сельских поселений.
Вопрос,
однако, в том, в какой степени эти существующие сетки соответствуют требованиям
Закона. Главные из этих требований – транспортная доступность для района и
пешая доступность для поселения. Закон не содержит на этот счёт чётких
параметров, опять, по-видимому, предоставляя властям субъекта РФ решать этот
вопрос применительно к местным условиям. Понятно, разумеется, что пешая
доступность (с учётом возвращения в светлое время суток) может находиться в пределах нескольких
километров, а транспортная – в пределах нескольких (немногих) десятков
километров.
Расчёты
показывают, что обе сетки в среднем соответствуют этим критериям. В России 1865
внегородских районов, и площадь «среднестатистического» района составляет
примерно 9 тыс. кв.км. Если уподобить район такой площади кругу, то радиус, то
есть предельная удалённость от центра, составит примерно 54 км. По-видимому, это находится на верхнем
пределе транспортной доступности.
Что касается
возможности строить сельские поселения по сетке сельсоветов, то здесь тоже
можно отметить некоторое соответствие. В России
24 409 сельсоветов и их аналогов, площадь среднестатистического
сельсовета составляет, тем самым, примерно 700 кв. км. Уподобленный кругу,
такой сельсовет имеет радиус в 15 км, что тоже находится у верхнего предела
доступности, на сей раз пешей.
В обоих
случаях следует иметь в виду, что самые удалённые от центра пункты редко
находятся у самой границы, поэтому оба предела фиксируют границу, а не
максимальное расстояние между центром и отдалёнными населёнными пунктами. К
тому же на среднестатистические показатели сильно воздействуют в сторону
увеличения громадные по площади районы наших северных субъектов, особенно
округов Красноярского края и Тюменской области, а также Якутии. За их вычетом
средний радиус района снижается до 40 км, а сельсовета до 9 км. По мнению авторов записки, именно эти
параметры следует принимать во внимание властям субъектов в качестве
максимальных линейных размеров муниципальных районов и сельских поселений.
• Истринский
район расположен на северо-западе Московской области.
• Площадь – 1,3 тыс. км2, что немногим больше площади города Москвы.
• Протяженность территории
с запада на восток – около 60 км, с севера на юг – около 40 км.
• На территории района
проживает постоянного населения 115 тыс. человек. Сельское и городское
население района делятся примерно поровну (60 тыс. проживает в городах, еще 55
тыс. – в сельских населенных пунктах).
• Важным обстоятельством
развития Истринского района являются существенное
увеличение численности населения в летний период за счет дачников, а,
следовательно, и сезонные колебания нагрузки на коммунальные сети. Количество
зарегистрированных землепользователей в районе – 134 тыс. (что выше общей
численности постоянного населения в районе); если учесть, что на каждый
земельный участок приходится в среднем 3 члена семьи – то общая численность
населения района с учетом дачников, вырастает в летний период в 3-4 раза.
• Административный центр
района г. Истра расположен в 58 км к северо-западу от Москвы.
• Глава района – Щерба
Ольга Николаевна.
Через
территорию района проходят две транспортные артерии федерального значения:
- рижская
ветка Московской железной дороги
- автомобильная
трасса Москва-Рига «Балтия».
В целом по
развитию транспортной инфраструктуры район выделяется даже на фоне других
районов Московской области. Протяженность дорог с твердым покрытием в Истринском районе 971 км. Из них дорог, финансируемых из
федерального бюджета – 392 км (включая 32 моста и путепровода), из областного
бюджета – 220 км, из районного бюджета финансируется содержание 267 км дорог
местного значения.
В
организационно-правовом отношении Истринский район –
муниципальное образование, в пределах которого осуществляется местное
самоуправление. Территория района включает в себя территории городов районного
подчинения Истра и Дедовск, дачного поселка Снегири и
14 сельских округов, в которые входят 246 сельских населенных пунктов. Органы
местного самоуправления Истринского районного
муниципального образования размещаются на территории г. Истра, который, тем
самым является административным центром района (см. Приложение 2).
Финансовая
основа функционирования муниципального образования Истринский
район складывается из следующих обстоятельств.
• Истринский
район имеет собственный бюджет и обладает правом на получение средств из
Федерального и областного бюджетов в процессе осуществления бюджетного
регулирования.
• В местном бюджете района в
качестве составной части предусмотрены сметы расходов городов Истры и Дедовска, поселка Снегири и каждого из 14 сельских округов.
После принятия нового федерального закона №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6
октября 2003 года администрацией Московской области издано предписание всем
районным администрациям разработать свои
предложения по созданию системы муниципальных образований поселенческого типа
на своих территориях и внести их на рассмотрение Комиссии при правительстве
Московской области по рассмотрению проектов границ муниципальных образований
Московской области.
В порядке
исполнения этого предписания специалисты в администрации Истринского
района предложили схему формирования поселенческих муниципальных образований на
базе существующего в районе внутрирайонного административного деления на
сельские округа и города районного подчинения (следует отметить, что по этому
пути пошло большинство районных администраций Московской области). Такая схема
деления территории Истринского на поселения представлена в Приложениях 1 и 3.
Истринский район, несомненно, можно отнести к
густонаселенным территориям, где должен применяться критерий численности
населения административного центра 3000 человек. Из 14 потенциальных поселений,
выделенных на карте района, на базе сельских округов (см. карту 1 Приложения),
лишь в пяти административный центр имеет численность населения выше
обозначенного критерия. Однако если формировать поселения только вокруг
населенных пунктов с числом жителей свыше 3000 тыс. человек – не будет
выполняться критерий пешеходной доступности, который и без того не везде
удается соблюсти в рамках предложенной более дробной
схемы нарезки территории района на поселения.
Отсюда следует
рекомендация к тому, как реализовывать закон на практике. Очевидно, что
формирование поселений должно производится на основе своего рода компромисса
между двумя критериями (численности
административного центра и пешеходной доступности) и, тем самым, использовать
при этом отсутствие в законе категоричных трактовок применения данных критериев (при установлении критериев
в тексте закона используется конструкция «как правило»).
Ни один из
ныне существующих сельских округов Истринского
района, по оценкам районной администрации, не обеспечен финансовой базой. Район
живет за счет т.н. городов «районного подчинения» Истры и Дедовска.
Финансовая несостоятельность сельских округов не может быть преодолена за
счет территориального переустройства
местного самоуправления.
Тем не менее,
в целях сглаживания инфраструктурной обеспеченности при создании схемы
поселений в Истринском районе решено было инфраструктурно слабые округа (в финансовом плане – все
слабые) объединить с соседними, более благополучными в этом отношении округами.
Таким образом, Деньковский сельский округ объединили
с Новопетровкским, а Дыхановский
– с Ермолинским, дачный поселок Снегири объединили с
Ленинским сельским округом.
В каждом ныне действующем сельском
округе района есть школа, клуб, детский сад, не у всех есть больница.
Теплосети не секут границы сельских
округов. Практически в каждом округе есть своя теплосеть, то есть каждая
котельная обслуживает «свой» сельский округ. Есть случаи, когда одна теплосеть
– обслуживает несколько округов, но даже в этом случае, у каждого округа своя
котельная.
В целом ситуация такая, что инженерные
сети больше сетки округов.
В каждом сельском округе и городах
районного подчинения (Истра и Дедовск) есть свои
муниципальные ремонтно-эксплуатационные управления (МРЭП ЖКХ) – то есть
управление жилищным хозяйством в
принципе каждым потенциальным поселением может осуществляться независимо.
Немного сложнее ситуация с электросетями
– электросети в отдельных случаях секут границы районов.
В целом можно говорить о том, что города
районного подчинения, существенно лучше обеспечены объектами социальной и
коммунальной инфраструктуры, чем сельские округа. Среди сельских округов, в
свою очередь повышенной концентрацией объектов инфраструктуры обладают
относительно густонаселенные Павлослободской и Лучинский сельский округа.
Предложения действующей Администрации Истринского района по распределению прав на управление
муниципальной собственностью в рамках действия нового закона «О базовых
принципах организации местного самоуправления»
Теплосети электро- и водоканализационные
сети передать в собственность района, а уборку мусора и связанную с этим
инфраструктуру, управление предприятиями обслуживающими жилищную сферу (ремонт)
– отдать поселениям (продуцированным на базе сельских округов).
Видение главы Истринского района по регулированию отношений в бюджетной
сфере в контексте принятия нового закона.
Главой Истринского
района высказано предложение о том, что в районе необходимо формировать ТОЛЬКО
ОДИН БЮДЖЕТ, а поселения не имеет смысла наделять независимыми бюджетами, т.к.
они в любом случае за очень редким исключением (имея в виду только два т.н.
«города районного подчинения») будут дотационными.
Представители руководящего состава
администрации Истринского района, не отрицают, что
хотят внедрять новый закон с условием, что поселения не будут обладать
реальными бюджетными полномочиями местной власти – большинство
финансово-административных ресурсов местного значения по схеме администрации Истринского района должно концентрироваться в руках
районной администрации при наличии формального разграничения территории района
на поселения.
Механизм формирования администраций
сельских округов Истринского района.
В настоящее время политическое
устройство района таково, что «поселенческие» главы (главы сельских округов)
назначаются и сменяются непосредственно районным главой и эту схему
политического устройства руководство района планирует сохранить в контексте
действия нового закона об МСУ.
Учет мнения населения в процессе
осуществления местного самоуправления по схеме Истринского
района. Общественное местное самоуправление.
В Истринском
районе к настоящему времени сформировался и эффективно действует механизм учета
мнения населения через институт старост и сходов граждан.
Раз в квартал организуются встречи главы
района со сходом граждан в сельских администрациях. В городах районного
подчинения (Истра и Дедовск) встречи главы района со
сходов граждан проводятся ежемесячно. В городе Истра действует также
общественное местное самоуправление, занимающееся вопросами благоустройства
жилых домов и дворовых территорий.
в настоящее время
доподлинно известны границы угодий, принадлежащих сельскохозяйственным и
промышленным предприятиям – по ним границы округов на местности четко установлены и официально
закреплены.
во всех иных случаях, когда
границы округов не проходят непосредственно по границе предприятий – внутреннее
территориальное межевание района (деление на сельские округа) не имеет никакого
официального статуса, границы обозначены только на графических материалах в
схематическом виде.
В настоящее время в Истринском районе ведется разработка Генерального плана
развития района. По словам руководителей района, эта работа ведется с
первоочередной целью определения налогового потенциала района в части сбора
земельных платежей и урегулирования имущественных отношений. Одним из элементов
разработки Генплана района стало описание и установление границ Истринского района с другими районами Московской области.
Для проведения работ по описанию и
установлению границ в соответствии с инструкцией Роскомзема был заключен
договор с московским Институтом землеустройства на общую сумму 1,6 млн. рублей,
выделяемых целиком из районного бюджета. Одновременно заключены соглашения со
всеми окружающими районами о том, что они ничего не платят за установление
границ, но при этом соглашаются с границами, определенными Институтом
землеустройства. Лишь с одним районом не удалось достичь такого рода договоренности
– Красногорским.
Ранее – была проведена работа по
согласованию кадастровых границ между районами – выяснилось, что кадастровые
границы, как правило, совпадают с административными.
В то же самое время на средства
областного бюджета проводится работа по инвентаризации сельскохозяйственных
земель.
Мнение Администрации Истринского
района относительно решения проблемы территориального
межевания единиц местного самоуправления поселенческого уровня таково,
что направленная политика по установлению границ – дорогостоящее мероприятие –
это задача Федерации со всеми ее деньгами. Пример с Истринским
районом, так или иначе проводящим работу по установлению границ – не типичен,
так как район относительно благополучен в финансовом плане. Однако в подавляющем большинстве российских
муниципальных образований – такие инициативы невозможны по причине крайней
ограниченности финансовых ресурсов.
Учитывая высокую стоимость работ по
территориальному межеванию, предложено в обязательном порядке озвучить на
общефедеральном уровне следующее предложение:
В порядке
финансирования реализации нового федерального закона о местном самоуправлении –
выделить средства на описание и установление границ муниципальных образований
поселенческого типа из федерального бюджета (это должно либо напрямую
финансироваться из федерального бюджета по определенной программе либо стать
федеральным мандатом, расходы, на выполнение которого должны компенсироваться
из источников типа Федерального фонда компенсаций) (см. также Приложение 8).
Позиция администрации Истринского района относительно реализации положений
федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ».
Основным лейтмотивом при реализации
данного закона на практике, по мнению руководителей Истринского
района, должно стать продвижение идеи о том, что в местах, где уже сложилась и
эффективно действует система местного самоуправления, территориальная и
институциональная реорганизация муниципалитетов должна быть минимальной.
Основными
препятствиями для полной реализации положений нового закона на практике, по
мнению руководителей Истринского района, являются
следующие:
• закон предполагает
значительное расширение административного аппарата, что вызывает дополнительную
нагрузку на бюджет
• неуправляемость и
слабость финансово-экономической базы поселенческих муниципальных образований
• сложность
(а точнее дороговизна) решения вопросов территориального межевания - и здесь
имеется в виду как проблема определения границ самих районов (в значительном
количестве существуют споры между районами за приграничные территории), так и
установление и определение границ сельских округов – опять же, как правило,
границы сельских округов на местности толком не определены, есть лишь в
некотором роде графическая иллюстрация этих границ на карте многих
районов, однако, никаких работ по точному определению и описанию этих границ не
проведено (исключением здесь является Щелковский район, где границы сельских
округов описаны еще в начале 1990-х годов и занесены в кадастровый учет).
Колпашевский район Томской области
Территория
Томской области делится на 19 районов. Практически во всех районах есть
внутрирайонное деление на сельские администрации, которые в каждом районе
называются по-разному (сельские территориальные управления, сельские
округа, и т.п.).
Единственным
районом, где нет сельских администраций, является удаленный Зырянский – там
сформирован институт управляющих территорией, которые осуществляют свои
полномочия на тех или иных участках территории района.
Сельские администрации
не являются элементами бюджетной системы РФ – муниципальный бюджет, существует
только на уровне районов. Сельские администрации финансируются по смешанной
схеме – частично по смете (на группу статей), частично целевым образом из
районного бюджета по отраслям (например, расходы на здравоохранение в смету
сельской администрации не включаются, а в каждом конкретном случае
финансируются по отраслевой статье районного бюджета).
Границы
сельских администраций – не установлены. Сельские администрации определяются,
как правило, лишь как набор населенных пунктов. Как правило, границы сельских
администрации не совпадают с границами сельскохозяйственных предприятий, что
обусловлено напрямую тем, что в свое время земли сельхозпредприятий были
поделены на паи.
В области
ведется активная работа по разработке новой схеме территориального устройства
МСУ. Планируется достаточно существенно реорганизовать сетку административных
районов, на базе которых в настоящее время действует местное самоуправление,
при формировании сетки муниципальных округов. В частности, планируется убрать 4
района. Основной мотив изменения нарезки районов – удовлетворение критериям
доступности и инфраструктурной обеспеченности в соответствии с требованиями
нового закона. Формирование «поселенческих» муниципальных образований планируется производить во многом ориентируясь на сетку
внутрирайонного деления на сельские администрации, как на уже сложившиеся
группировки населенных пунктов, объединенных общностью функциональных связей.
Колпашевский район расположен на юго-западе Томской области
к северу от Томска. Площадь его территории составляет 17,1
тыс. кв. км, что превышает площадь ряда субъектов Российской Федерации
(например, Респ. Адыгея и
Калининградская область).
Действующая
схема административно-территориального деления Колпашевского
района включает 16 сельских территориальных управления
(СТУ), объединяющих 42 населенных пункта. Еще 5 населенных пунктов района не включены ни в одно из СТУ. Если ориентироваться на то, что
территория муниципального образования «Колпашевский
район» будет в своем нынешнем виде преобразована в муниципальный округ, то
возникает задача деления территории района на поселения.
В Колпашевском районе не разработано графической иллюстрации
границ сельских администраций. Сельские территориальные управления района в
паспорте муниципального образования «Колпашевский
район» описываются перечнем населенных пунктов.
Благодаря характерной для Колпашевского
района выборочной системы расселения здесь сформировалась скученная сеть
населенных пунктов. Согласно расчетным данным, среднее расстояние по дорожной
сети от административного центра СТУ до всех населенных пунктов, входящих в СТУ
– составляет 7,6 км – то есть в принципе удовлетворяет критериям пешеходной
доступности. Максимальное расстояние от населенного пункта до административного
центра в пределах отдельно взятого СТУ наблюдается в Короткинском
СТУ – удаленность деревни Новоабрамкино от
административного центра Старокороткино составляет
20,1 км.
При этом населенные пункты Колпашевского района – это преимущественно достаточно
крупные поселения с числом жителей более 100 человек.
Одновременно лишь 5 из 16 СТУ в настоящее время
удовлетворяют критериям численности жителей в поселении - а именно не 1000 жителей по сумме поселений
(Тогурское СТУ –
более10 тыс. жителей; Саровское СТУ – 1350
жителей; Новоселовское СТУ – более 1700 жителей, Чажемтовское – 2010, и Озерненское
СТУ - 1125).
Актуальность
проблемы установления границ поселений в Колпашевском
районе подчеркивается еще тем обстоятельством, что, очевидно, значительная
часть территории района подпадет под категорию межселенных территорий, на
которые будет распространяться сугубо юрисдикцию муниципального округа, если
иное не предусмотрены фактом наличия здесь земель федерального значения.
В региональном законе «Об
административно-территориальном устройстве Ставропольского края» на территории
края выделяется 8 видов административно-территориальных единиц, имеющих
название и установленный законом статус. Среди них наибольший исследовательский
интерес в контексте проводимой реформы территориального устройства местного
самоуправления в РФ представляют районы и сельсоветы. Система деления территории края на районы
может служить каркасом для формирования сетки муниципальных округов, в то время
как муниципальные образования второго уровня – т.н. «поселения» как группы
населенных пунктов – могут быть сформированы на основе сельсоветов. По
определению статьи 10 закона «Об административно-территориальном устройстве
местного самоуправления Ставропольского края» сельсовет (поссовет) является
административно-территориальным образованием, объединяющим в своих границах
территории нескольких населенных пунктов, а также земли, находящиеся в ведении
этих населенных пунктов...».
Всего в крае образовано 25 районов.
На внутрирайонном уровне населенные
пункты группируются по 290 сельсоветам и поссоветам.
Специфика исходных
условий Ставропольского края для применении новых критериев территориального
устройства местного самоуправления, изложенных в федеральном законе 131-ФЗ, в
соответствии с которыми выделяется два пространственных уровня организации
муниципалитетов – районный и поселенческий, состоит в том, что в данном регионе
уже сформировалась особая «поселенческая модель» муниципалитетов. В то
время как на уровне районов края практически повсеместно функционируют
государственные территориальные администрации,
местное самоуправления организовано внутри них на уровне отдельных населенных
пунктов и групп населенных пунктов, объединенных в сельсоветы. Исключение
составляет Минераловодский район – где местное самоуправление организовано на
районном уровне, а внутрирайонные территориальные образования, включая 14
сельсоветов, не являются звеном в бюджетной системе РФ и финансируются из
районного бюджета – либо по отраслевому
принципу, либо по смете.
На момент начала
реализации реформы территориального устройства местного самоуправления в
крае сложилась довольно сложная ситуация с внутрирайонным межеванием земель.
Зачастую нет даже полноценного описания границ населенных пунктов, не говоря
уже о том, что отсутствует даже графическое представление границ сельсоветов.
Земли между поселениями не поделены, равно как не поделены и межселенные
территории.
По сути дела сельсоветы как форма
территориального устройства в
Ставропольском крае существуют только как набор населенных пунктов.
Территория сельсовета – это сумма площадей входящих в него населенных пунктов
(в отсутствие юридически определенных границы населенных пунктов).
Специалистами из московского Центра
фискальной политики разработана схема деления территории Ставропольском крае на
сельсоветы (см. Приложение 2). Однако на местности эти границы пока никак не
обозначены.
У краевой администрации есть совершенно
четкое понимание того, что межевание проводить крайне необходимо. Это понимание
особенно четко обозначилось в свете принятия нового закона о местном
самоуправлении.
Проблема определения границ
муниципалитетов поселенческого уровня в соответствии с новым законом
дополняется еще и тем обстоятельством, что все сельскохозяйственные земли в
крае пребывают в государственной
собственности и тем самым официально находятся вне границ действующих в регионе
муниципалитетов (т.е. населенных пунктов и
сельсоветов). При таком положении вещей в Ставропольском крае возникает
очевидная сложность в организации поселенческих муниципальных образований
нового образца как неделимых частей субъекта Российской Федерации на базе
сельсоветов.
Результаты картографического
моделирования по Ставропольскому краю.
Во всех
административных районах Ставропольского края (потенциально – муниципальных
районах) средняя плотность населения сельсоветов (потенциально – сельских поселений) –
выше 7,2 чел. на кв. км –
т.е. выше критерия высокой плотности (который равен трехкратной величине среднероссийской плотности сельского населения).
Следовательно, Ставропольский
край - ярко выраженный регион с высокой
плотностью сельского населения где, критерий численности населения сельских
поселений повсеместно должен быть 3000 человек (см. картограмму Приложения).
Минимальная
плотность населения сельсоветов была зафиксирована – в Апанасенковском
районе – но и там она в 1,5 раза превышала критерий высокой плотности
населения.
Максимальная
средняя плотность населения сельсоветов зафиксирована в Предгорном районе – 115
чел. на км2. И в соседних с ним – Минераловодском и Кочубеевском
– чуть меньше 100.
Главная
организационная проблема при переходе к новой системе территориального
устройства МСУ в Ставропольском крае – создание муниципальной власти на
районном уровне (в одном из 26 административных районов края – Минераловодском
муниципалитет районного уровня уже действует).
Поселенческие
муниципалитеты в принципе существуют уже во всех районах за исключением Минераловодского. Главная проблема в их адаптации к новому
закону – неопределенность границ. Наиболее оптимальным способом формирования
поселений видится на базе действующих в крае сельсоветов и постсоветов
(следует тут же отметить, что такая административно-территориальная единица как
сельсовет (поссовет) имеет закрепленный статус в региональном законе об
административно-территориальном устройстве края).
Насколько хорошо выполняется демографический критерий сельского
поселения (3 тыс. человек) в рамках действующей системы сельсоветов.
В 137 из 271
(т.е чуть более, чем в половине) из ныне действующих
сельсоветов Ставропольского края численность населения выше 3000 тыс. – то есть
они полностью удовлетворяют демографическому критерию сельского поселения в
условиях высокой плотности населения. Еще в 131 численность населения – выше
1000 чел. Лишь в 3-х сельсоветах
численность населения ниже 1000 человек.
В среде Arc View провели аппроксимированное исследование параметров
пешеходной доступности, путем расчета радиуса окружности площадью равной
площади каждого сельсовета. Максимальный радиус для ограничения пешеходной
доступности принят равным 20 км. Из 271 ныне действующих сельсоветов на
графической иллюстрации ЦФП обозначенный критерий пешеходной доступности
удовлетворяется в 258 (т.е. у 95% муниципалитетов). Анализ картографической
информации показывает, что в рамках предложенной нарезки территории края на
сельсоветы велик ресурс пешеходной доступности для объединения сельсоветов в
целях удовлетворения критерию численности населения сельского поселения в 3000
человек.
1. Для определения
территорий низкой и высокой плотности следует использовать показатель плотности
сельского населения. Нижним пределом является плотность 0,75 чел./кв.км, верхним 9 чел./кв.км. Это общероссийские стандарты, ими
нужно пользоваться во всех субъектах РФ независимо от местных условий.
2. Определение статуса
городского округа может быть предоставлено властям субъектов федерации без
количественных ограничений по людности, но с обязательным учётом
инфраструктурной и налоговой обеспеченности города, претендующего на статус
округа, чтобы он мог выполнять полномочия, аналогичные муниципальному району. При этом рекомендуется тщательно следить, чтобы подобное изъятие
города из состава административного района, куда он входил прежде, не лишало
этот район возможности быть
преобразованным в муниципальный по критериям инфраструктурной и налоговой
обеспеченности.
3. В создании сетки
муниципальных районов и сельских поселений рекомендуется
как можно полнее следовать имеющейся сетке административных районов и
сельсоветов (или их аналогов), изменяя её только при объединении ячеек и, реже,
при их разделении. Максимальные расстояния между центрами этих образований и их
границами рекомендуется соблюдать в пределах около 40 км для района и 9 км для
сельского поселения.
4. Выборочный анализ
ситуации в нескольких районах РФ показал очень низкую готовность к проведению
той глубокой реформы административного деления, которая становится неизбежной
после принятия Закона. Главные трудности – беспорядок с границами сельсоветов,
городов и даже административных районов (они либо вовсе отсутствуют, либо
маркированы слишком приблизительно, либо являются
предметом спора соседей), острая
нехватка достоверных сведений о размещении инфраструктуры и муниципальной собственности вообще, крайняя
скудость и низкое качество картографического материала, с помощью которого
предстоит проводить перекройку границ; весьма разный уровень понимания смысла и
текста Закона и вытекающих из его принятия перемен, что влечёт за собою
противоречивость толкований Закона властями на местах. Полное преодоление этих
трудностей заняло бы слишком много времени. Поэтому есть смысл провести к 1
февраля 2005 года как бы черновую
нарезку муниципальных районов и сельских округов, с тем
чтобы провести ревизию этих сеток через несколько лет.
5. Тем не менее представляется крайне необходимым немедленно
приступить к решению тех указанных выше проблем, которые затрудняют проведение
реформы, и прежде всего проблемы границ. Нужно и можно использовать Закон и
последующую реформу как повод и возможность для организации такой работы. Она
неизбежно будет связана с большими расходами, однако без неё просто невозможно
обойтись - как для разумной организации публичной власти на территории страны,
так и для внедрения рыночных отношений во все сферы, связанные с землёй.
6. Властям субъектов РФ
предстоит резко активизировать свои контакты с местным самоуправлением, по
крайней мере на время проведения реформы. Это
несвойственно им как ветвям государственной власти России, так как в нашей
стране, в отличие от большинства других федеративных государств, жизнь местного
самоуправления регулируется федеральным уровнем, а не региональным. Поэтому
рекомендуется расширить организационные структуры региональных властей путём
организации ведомств, непосредственно ответственных за работу с местным
самоуправлением и за проведение реформы. Здесь помог бы опыт Московской
области, в которой есть и успешно работает министерство по делам
территориальных образований.
7. Анализ приложимости Закона к конкретной ситуации в некоторых
административных районах страны показал, что текст Закона несовершенен, даже
если исходить только из логики его главных составителей и не касаться его
концептуальных основ. Например, совершенно неясно, что делать с землями Гослесфонда, полигонами и другими крупными по площади
объектами Министерства обороны, с лесопарками, заповедниками, если они
находятся в пределах территорий с «нормальной» или высокой плотности, где Закон
предписывает разделить между поселениями всю территорию субъекта федерации. В
крайнее затруднение будут поставлены исполнители Закона пунктом 5 части 1
статьи 11, который позволяет создавать городское поселение (и городской округ)
только из одного города и посёлка. Таких примеров немало; их число будет расти и расти по мере продвижения реформы. По-видимому,
станет неизбежным внесение в закон новых и новых поправок, и готовить их надо
уже сейчас.
8. Предлагаются следующие
поправки в текст Закона:
a. Ст.11,
часть 4: вместо слов «плотность населения сельских поселений» написать
«плотность сельского населения».
b. Ст.
11, часть 1, пункт 5: по аналогии с пунктом 6 добавить слова «и (или)
объединённые общей территорией несколько городов и (или) посёлков городского
типа».
c. Ст.11,
часть 2: указать, что города с населением более 200 тыс. жителей в обязательном
порядке образуют городские округа, а города с 50 тыс. жителей и более «могут
(как правило,» обладать правом на образование
городского округа, причём за городами, уже имеющими муниципальный статус ко
времени издания закона устанавливается статус городского округа, если в них
численность жителей превышает 25 тыс. чел..
d. Ст.84,
часть 3: в числе пунктов ст.11, части 1, которые не применяются к уже имеющимся
муниципальным образованиям, прибавить пункт 5 (о городских поселениях).
Вопрос: из состава
города Королев (Московская область),
имеющем 160 тыс. чел. населения, в 1993 г. был выделен другой город
- Юбилейный, имеющий 30 тыс. жителей. Юбилейный – это анклав, со всех сторон окруженный территорией города Королев, и имеющий общие с
этим городом инженерные коммуникации. При этом территории обоих городов
официально разделены (у каждого- своя). По всем критериям новой редакции Закона
получается, что эти города следует объединить, но как это сделать? Нужно ли
проводить референдум, или можно просто
сослаться на Закон, который гласит, что на территории одного поселения не
должно быть других поселений? Или принять отдельный областной закон об анклавах?
Ответ: в Законе
содержится прямой запрет на нахождение в границах территории одного поселения
другого поселения (п/п 5, п.1, ст. 11). С другой стороны, в
переходных положениях говорится о том, что все муниципальные образования,
существующие на момент вступления в силу гл. 12, остаются таковыми, если иное
не будет принято в порядке, определенном статьями 12-13 Закона (т.е. должен
пройти референдум по изменению границ (п.3, ст. 85). Если взять случай
города Королева, необходимо также учесть, что он, как наукоград,
является городским округом (п.1 ст. 81). Налицо конкуренция норм федерального
закона. Тем не менее, прямой запрет имеет большую. силу, чем норма общего
характера. поэтому по нашему мнению в случае с г. Королевым
этот запрет может стать основанием для ненаделения
законом Московской области города Юбилейного статусом поселения (п/п1 п.1 ст. 85).
Вопрос: как быть,
если границы между муниципальными образованиями не проведены в натуре или
официально не оформлены, а состав
муниципальных образований определяется только перечнем населенных пунктов, в
них входящих?
Ответ: даже если
границы существующего муниципального образования не проведены в натуре, их
можно установить через границы избирательных участков, образуемых при
проведении выборов в органы местного самоуправления. Во всяком случае, такие
границы могут служить точкой отсчета в последующих действиях по решению
территориальных споров между муниципальными образованиями и между субъектами
Российской Федерации.
Вопрос: границы
между муниципальными образованиями проведены в натуре, но не удовлетворяют
стороны (одну из сторон). Как быть?
Ответ: если
существующие границы муниципальных образований не устраивают стороны (одну из
сторон), в зависимости от исходных причин могут быть рекомендованы разные
варианты решения проблемы:
- плохо оформлены правоустанавливающие документы: решение может лежать в плоскости согласительных процедур
или же судебного разбирательства;
- спор возник из-за ошибочного решения органа государственной власти
(один и тот же населенный пункт записан в состав разных районов): такая
проблема может быть легко решена самим органом, издавшим ошибочный акт;
- жителям неудобна схема муниципального устройства, предложенная
законом субъекта РФ: имеет смысл провести местный референдум (референдумы).
Вопрос: в
муниципальном районе доминирует одно или несколько городских поселений, при переводе
которых в статус городских округов муниципальный район лишается кадрового,
налогового, производственного и т.п. потенциала. Как быть?
Ответ: Сильное
доминирование городского населения над сельским может служить основанием для
создания в границах района одного или нескольких городских округов (по числу
поселений) с обширной сельскохозяйственной территорией. Как правило, в
урбанизированных районах сельское население настолько интегрировано в город )( в городе работают, торгуют, отдыхают), а город настолько
интегрирован в село (дачи, коттеджи и т.п.), что их формальное отделение друг
от друга может оказаться намного хуже официального признания их фактического
симбиоза. Низведение же города до статуса сельского поселения
или же отделение его от сельской территории через статус городского округа
может стать причиной выключения потенциала города из процесса развития сельской
территории в первом случае теряется мощный потенциал города, где имеется все
необходимое и для решения вопросов местного значения, и для осуществления
отдельных государственных полномочий. Во втором случае на территории
субъекта федерации появятся маломощные сельские муниципальные районы, при том, что
значительная часть проживающего в них населения будет работать в городских
округах и там же платить подоходный налог.
Вопрос: что
происходит с сельскими льготами при включении сельских населенных пунктов в
состав городского поселения? Ведь характер деятельности сельского населения от
такого включения не меняется.
Ответ: льготы положены сельским жителям и отдельным
категориям работников бюджетной сферы, работающим в сельской местности. Субъект
федерации и сам городской округ вправе эти льготы сохранить, выделив категорию
сельских населенных пунктов в составе городского округа. Такой пример имеется в
Калуге, где в 1996 г. в состав города вошли восемь сельсоветов, и город
сохранил для них не только все льготы, но и повышенные квоты по выделению земли
для ведения приусадебного хозяйства, строительства дач и т.д. Для города
затраты на эти льготы оказались не столько значительны, как можно подумать.
Однако если подобная проблема встанет и в других субъектах РФ, целесообразно не
отдавать решение вопроса со льготами на усмотрение муниципальных образований
(если субъекты федерации обеспокоены возможной потерей льгот сельским
населением), а решить ее в законе субъекта РФ. В этом случае предоставление
сельских льгот сельским жителям можно будет рассматривать как отдельное
государственное полномочие и передавать средства на
его осуществление городским округам
вместе с другими субсидиями из регионального бюджета.
