Оценка налоговых усилий и перспективы
формирования доходов муниципальных
образований


Т. И.
Барашева

Институт экономики и права КНЦ РАН

Преодоление экономических трудностей, с которыми столкнулись регионы России, требует решения фундаментальных бюджетных проблем, реализации широкомасштабных рыночных реформ, обеспечения устойчивого экономического роста регионов, повышения конкурентоспособности производимой продукции и благосостояния населения.

От объема ресурсов, аккумулированных в финансовой системе государства, зависит выполнение поставленных перед обществом задач. Значительная роль при этом отводится местным бюджетам, которые, с одной стороны, являются фундаментом всей бюджетной системы Российской Федерации, с другой, – эффективным инструментом социально-экономического развития муниципалитетов и региона в целом.

Общее состояние муниципальных бюджетов Мурманской области характеризуется высокой степенью дотационности, низкой обеспеченностью собственными источниками средств и наличием у большинства муниципалитетов сохраняющегося из года в год дефицита бюджета. Доля собственных источников местных бюджетов в среднем достигает 60%, в отдельных случаях не поднимается выше 20%.

До этапа проведения налоговых реформ в собственных доходах местных бюджетов отмечалась уверенная тенденция к росту местных налогов, характеризующихся высоким уровнем собираемости. Низкая доля недоимки по местным налогам, не превышающая 5%, является заслугой не только служб налоговой инспекции и полиции, поддерживающих на должном уровне процесс администрирования, но также местных управляющих органов, стремившихся посредством применения налоговых инструментов активизировать деятельность хозяйствующих субъектов, что в результате обеспечило своевременное поступление налоговых платежей в бюджетную систему.

Период коренных налоговых преобразований, когда перечень местных налогов был сокращен до пяти, явился причиной исключения возможности муниципалитетов посредством местных налогов наращивать собственные стабильные источники. Определившаяся структура местных налогов характеризует налоги как трудно собираемые, поскольку они начисляются независимо от результатов деятельности предприятий. Налог должен быть уплачен даже тогда, когда предприятие приостанавливает свою деятельность. Следствием таких преобразований удельный вес местных налогов в налоговых доходах бюджетов резко снизился: если в 2000 году он составлял от 9,5 до 28,9% в разрезе муниципальных образований Мурманской области, в 2001 году – от 2,2 до 11,0%, то в 2002 году – лишь от 0,2 до 0,9%.

Таким образом, сегодня основными источниками, формирующими местный бюджет, стали федеральные регулирующие налоги, наибольшая доля которых приходится на налог на доходы физических лиц, региональные налоги и финансовую помощь из вышестоящих бюджетов. В связи с этим можно говорить, что самостоятельность местных бюджетов перманентно ослабевает.

Для территориальных бюджетов изменения, связанные с установлением центром нормативов отчислений в бюджеты субъектов Федерации, напротив, носят положительный характер, поскольку меняют структуру налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Мурманской области не в пользу Федерации. В 1999 году соотношение доходов, зачисляемых в федеральный и областной бюджеты, составляло 44 против 56%, 2000 году – 41 против 59%, а в 2001 году – 37 против 63%. Тем не менее по отдельным налогам, закрепленным ранее только за регионом и муниципалитетами, отмечается их распределение уже по трем бюджетным уровням. В частности, это можно отменить в отношении единого налога на вмененный и на совокупный доход, уплачиваемый субъектами малого предпринимательства. Правильнее было бы оставить прежний вариант распределения, поскольку региональные власти для повышения собираемости данного налога способны контролировать ситуацию в плане оказания регулирующего воздействия на налогоплательщиков в целях осуществления ими эффективной деятельности. Таким образом, положительно оценивая рост передаваемых из Федерации финансовых средств, не следует забывать, что они могут стать рычагами экономического воздействия на регионы.

Распределение налоговых доходов между Федерацией и регионом на уровне муниципалитетов Мурманской области представлено на рисунке 1 и характеризуется значительной дифференциацией.

Рис.1. Поступление налогов, сборов и других неналоговых платежей
в бюджетную систему в разрезе городов и районов Мурманской области
в 2000 году, в %

Наибольшее изъятие налогов и сборов в федеральный бюджет отмечается по таким муниципальным образованиям, как Кольский район – 55, Полярные Зори – 54,2, Кировск – 51%.

В результате перераспределения средств между Федерацией и регионом, а затем регионом и муниципалитетами, которые также испытывают зависимость от региональных властей в связи с ежегодным пересмотром нормативов отчислений в местные бюджеты, доля собственных источников средств в структуре доходов бюджета городов и районов демонстрирует значительную дифференциацию. Наименьший удельный вес соответствует Терскому району – 10,5, Ловозерскому району – 22,1, гпатиты – 41, г.Полярные Зори – 48,1% (рис. 2).

В дальнейшем после осуществления межбюджетного выравнивания за счет средств областного бюджета достигается положительный эффект, который приводит к росту показателя бюджетной обеспеченности в тех муниципалитетах, где регистрировалась наименьшая величина собственных источников средств в доходах бюджета. В этой ситуации в невыгодном положении остаются города-доноры, бюджетная обеспеченность которых в конечном итоге существенно «проигрывает» последней городов-реципиентов (см. рис. 2).

Таким образом, отмена ряда местных налогов, снижение ставок по регулирующим налогам и изменения в их распределении по уровням бюджетной системы привели к еще большей централизации финансовых ресурсов и, соответственно, зависимости регионов и муниципалитетов от центра.

 

 

Рис. 2. Доля собственных доходов в бюджете муниципальных образований Мурманской области в 2000 г.

Вместе с тем обозначилась тенденция хронического повышения расходных полномочий, в частности, органов местного самоуправления, над доходными. На свой баланс местные власти за последние годы приняли многие объекты социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства без соответствующего обеспечения финансовыми ресурсами. Средств не хватает на элементарное удовлетворение потребностей населения, содержание школ и медицинских учреждений, на выплату заработной платы и др. [1]. Сегодня в Мурманской области на муниципалитеты приходится 99,4% расходов консолидированного бюджета области на ЖКХ и образование, на здравоохранение – 62,4%; культуру – 70,4%. И, как упоминалось выше, бюджетный дефицит имеют местные власти даже в тех районах, которые являются донорскими. Естественно, что в такой ситуации перестали делать текущие и капитальные ремонты, все более запущенным становится коммунальное хозяйство, не восстанавливаются дороги и т.д. Серьезную тревогу вызывает состояние жилищно-коммунального хозяйства. Его основные фонды чрезмерно изношены и невыделение средств на их восстановление чревато катастрофой. Попытка решить эту проблему за счет повышения квартплаты при сегодняшней бедности населения малоперспективна и может привести к социальным потрясениям. За чертой бедности в 2002 году оказались 293,4 тыс. северян, а это 37,5% населения. С учетом роста цен прогнозируется, что в 2003 году бедности достигнут 450 тыс., или 55-57% жителей области.

Состояние местных бюджетов и величина объемов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения местными бюджетами своих расходных обязательств, обусловливаются не только особенностями развития межбюджетных отношений, но и возможностями местных органов управления в формировании доходных источников за счет собственных средств.

Для оценки прилагаемых муниципалитетами усилий в формировании собственных доходных источников местных бюджетов в качестве основного показателя был использован налоговый потенциал. Суть оценки налогового потенциала заключается в том, что прогнозируемый объем налоговых поступлений распределяется между муниципальными образованиями пропорционально значению показателя, характеризующего их доходную базу. В качестве оценки доходной базы муниципального образования можно брать различные экономические и финансовые показатели, которые прямо или косвенно эту базу характеризуют. Важно, чтобы эти показатели имели достаточно сильную значимую связь с объемами налоговых поступлений.

Предлагается, в частности, оценку налогового потенциала муниципальных образований производить при помощи агрегированного показателя, характеризующего размеры налоговой базы, в который включены:

-      общая прибыль предприятий всех отраслей экономики муниципалитета;

-      розничный товарооборот на территории муниципалитета;

-      объем платных услуг населению муниципалитета;

-      фонд оплаты труда (среднемесячная заработная плата, умноженная на численность занятых в экономике муниципалитета);

-      объем промышленной продукции в денежном выражении [2].

Значимость данных показателей подтверждается достаточно высоким коэффициентом корреляции как в целом агрегированного показателя налоговой базы, так и отдельных его составляющих с размерами совокупных налоговых поступлений, а также с налоговыми доходами муниципалитетов области  (рис. 3).

 

 

Рис. 3. Взаимосвязь показателя, предлагаемого для оценки налоговой базы,
с налоговыми доходами местного бюджета и общим объемом налогов,
собираемых на территории городов и районов Мурманской области

 

Рассматривая источники, формирующие собственную доходную базу муниципальных бюджетов области, следует заметить, что основным налогом стал подоходный налог, его доля в доходах бюджетов муниципалитетов изменяется от 7,5% в Терском районе до 49% в г. Мурманске. В доходной части областного бюджета он также лидирует, и удельный вес налога определяется в размере 17,3% в 2003 году. Вторым по значимости признается налог на прибыль организаций. В областном бюджете он составляет 14,2%. В структуре доходов муниципалитетов, в которых наиболее развито промышленное производство, он превышает 20%-й уровень. Другими бюджетообразующими налогами в подобных муниципалитетах можно назвать налог на имущество и платежи за пользование природными ресурсами. Такая структура налогов характерна для г. Кировск, Оленегорск, Полярные Зори и Ковдорского района. Отличительной особенностью структуры бюджета г. Мончегорска является низкая доля платежей за пользование природными ресурсами, в то время как градообразующее предприятие здесь использует местное сырье в качестве основного перерабатывающего ресурса. В г. Кировск, Оленегорск и Печенгском районе преобладают в доходах платежи за пользование природными ресурсами. В последнем муниципалитете значительную долю в бюджете также занимает налог с продаж.

Для городов с развитым сектором торговли и услуг, таких как г. Мурманск, Апатиты, Кандалакша, Кольский район, источниками доходов являются налог на прибыль, налог на имущество, удельный вес которых значительно уступает удельному весу в доходах бюджета промышленно развитых городов, а также налог с продаж и налоги на совокупный доход от субъектов малого предпринимательства.

Рассмотрим, в какой мере отдельные муниципальные образования прилагают усилия для увеличения собственной доходной базы (рис. 4).

 

 

Рис. 4. Диаграмма распределения муниципальных образований Мурманской
области по налоговой базе и налоговым доходам местных бюджетов в 2000 г.

 

Представленные данные позволяют сделать вывод о том, что муниципальные образования имеют разные возможности в формировании доходов бюджета, поскольку их налоговые базы существенно различаются. Наибольшие налоговые базы, превышающие средний показатель по области, соответствуют таким муниципалитетам, как Мончегорск, Кировск, Полярные Зори, Мурманск и Ковдорский район. К муниципалитетам, налоговая база которых близка среднеобластному значению, относятся города Оленегорск, Кандалакша и Кольский район. Из названных городов и районов выделяется гончегорск, располагающий наибольшей налоговой базой среди всех муниципалитетов области, и, соответственно, обладающий возможностью обеспечить более высокий объем налоговых поступлений. В действительности же величина аккумулированных на территории города налогов уступает аналогичному показателю ряда муниципалитетов. В частности, в Кольском районе отмечается обеспечение того же объема налоговых сборов на душу населения, что и в г. Мончегорске, при значительно ограниченном размере налоговой базы (соотношение равняется пяти). При сопоставлении налоговой базы г. Полярные Зори и налоговой базы г. Мурманска и Кольского района можно констатировать, что органы управления г. Полярные Зори также проявляют слабые усилия при формировании налоговых доходов, что в результате отражается на получении низких собственных доходов, которые не превышают 50%.

На диаграмме выделяется также группа муниципалитетов: г. Апатиты, Ловозерский, Печенгский и Терский районы, с величиной налоговой базы, значительно уступающей среднеобластному показателю. Однако здесь также отмечается проявление неодинаковых усилий по сбору налоговых платежей.

Недостаточно справедливой выглядит ситуация по распределению дотаций муниципальным образованиям области (рис. 5). Так, на одной позиции по получению дотаций находятся муниципалитеты гленегорска, Печенгского и Ковдорского районов, обладающие разными налоговыми базами. Печенгский район, входящий в группу городов с наименьшей налоговой базой, имеет долю дотаций, которая значительно уступает голярные Зори, который, в свою очередь, характеризуется потенциально высокими возможностями в части собираемости налоговых доходов.

 

Рис. 5. Диаграмма рассеяния муниципальных образований
Мурманской области по налоговой базе и доле дотаций в доходах местных
бюджетов в 2000 году

Для оценки степени использования муниципалитетами налоговой базы предлагается применить так называемый «коэффициент налоговых усилий», рассчитанный как отношение объема налоговых доходов муниципального образования к объемам налоговой базы данного района (табл.1).

Таблица 1

Коэффициент налоговых усилий муниципалитетов Мурманской области

Наименование муниципального образования

Коэффициент налоговых усилий

Кольский район

0,2213

гурманск

0,1444

г. Оленегорск

0,1342

Печенгский район

0,1325

Ковдорский район

0,1284

голярные Зори

0,1066

гировск

0,1055

гпатиты

0,0982

гандалакша

0,0957

Терский район

0,0884

Ловозерский район

0,0683

гончегорск

0,0428

 

Как видно из таблицы, больший коэффициент налоговых усилий далеко не всегда присущ наиболее экономически развитым муниципалитетам. Так, гончегорск, обладающий наибольшей налоговой базой и относящийся к муниципалитетам с развитой экономикой, имеет значение коэффициента налоговых усилий, наименьшее среди всех городов и районов области.

Таким образом, процесс формирования доходной части муниципальных бюджетов области проходит в неодинаковых условиях, которые определяются наличием разных по объему величиной налоговых баз. Наряду с этим далеко не в каждом муниципальном образовании реализуется в полной мере способность органов управления мобилизовать необходимый уровень собственных доходов. Располагая в ряде случаев приблизительно одинаковыми возможностями для формирования доходной части бюджета, одни из муниципалитетов в заметно большей степени обеспечиваются за счет собственных источников, в то время как другие значительную часть доходов получают за счет дотаций из областного бюджета.

Учитывая низкие налоговые доходы бюджетов и ограниченные налоговые базы городов и районов области, становится еще более актуальным вопрос о расширении налоговых баз муниципалитетов. В связи с этим политика органов власти должна быть направлена на развитие действующих малых и средних предприятий, а также новых предпринимательских структур путем создания благоприятных для них условий функционирования. Рост данного сектора экономики обеспечит не только поступление в бюджет, но и занятость населения с дальнейшим повышением их платежеспособности, а также обеспечит внутренний рынок товарами народного потребления местного производства.

Стимулировать следует те малые предприятия, которые будут создаваться в муниципалитетах с наиболее неблагоприятными условиями хозяйствования посредством налоговых механизмов. Неблагоприятные условия хозяйствования могут быть определены в результате оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований.

Анализ состояния экономики и социальной сферы городов и районов Мурманской области показывает, что за ряд последних лет среди них сложилась достаточно сильная дифференциация по уровню социально-экономического развития, определяющая значительные различия в условиях хозяйствования среди муниципалитетов.

Распределение муниципальных образований по группам, отражающим неодинаковый уровень социально-экономического развития, может стать ориентиром для установления особых налоговых режимов. Налоговый режим явится стимулом для развития субъектов малого предпринимательства в приоритетных для муниципалитетов направлениях (табл. 2).

Исследование состояния муниципальных образований позволило конкретизировать приоритетные направления развития предпринимательского сектора, в основу которых были положены наиболее острые и требующие принятия безотлагательных решений проблемы, которые и обуславливают неравномерность их социально-экономического развития: низкий жизненный уровень, безработица, недостаток финансовых ресурсов местных бюджетов, деградация промышленного сектора, обеспечивающего основной прирост общественного богатства, низкий уровень диверсификации экономики, необеспеченность регионального товарного рынка местной продукцией.

По результатам рейтинга экономических показателей экономики муниципалитетов были классифицированы с выделением четырех типов (рис. 6).

В результате мы получили следующую типологию муниципалитетов области по качеству их экономик (табл. 2):

1 тип – муниципалитеты с развитой экономикой (Полярные Зори, Мончегорск);

2 тип – муниципалитеты с развитым промышленным сектором (Кировск, Оленегорск и Ковдорский район);

3 тип – муниципалитеты с сужающимся промышленным сектором (Кандалакша, Апатиты, Мурманск, Печенгский и Кольский районы);

4 тип – муниципалитеты с кризисной экономикой (Терский и Ловозерский районы).

 

Рис. 6. Сравнение уровней экономического и социального развития городов и районов Мурманской области

 

Таблица 2

Специальный налоговый режим для малых предприятий сферы
материального производства в рамках общего налогового режима
(основа выделения – налог на прибыль), по типам муниципалитетов

Тип

Характеристика налогового режима

1 – муниципалитеты
с развитой экономикой

– Ставка 24%

– Может применяться регрессивная шкала ставок. Пороги регрессии: до 15 млн. руб. – 24%,
15-20 млн. руб. – 23%, свыше 20 млн. руб. – 22%

2- муниципалитеты
с развитым промышленным сектором

– Ставка 22%

– Может применяться регрессивная шкала ставок. Пороги регрессии: до 15 млн. руб. – 22%,
15-20 млн. руб. – 21%, свыше 20 млн. руб. – 20%

3 – муниципалитеты
с сужающимся промышленным сектором

– Ставка 20%

– Может применяться регрессивная шкала ставок. Пороги регрессии: до 15 млн. руб. – 20%,
15-20 млн. руб. – 19%, свыше 20 млн. руб. – 18%

4 – муниципалитеты с кризисной экономикой

– Ставка 18%

– Может применяться регрессивная шкала ставок. Пороги регрессии: до 15 млн. руб. – 18%,
15- 20 млн. руб. – 17%, свыше 20 млн. руб. – 16%

Первые позиции принадлежат муниципальным образованиям с развитыми секторами производства и услуг. Их экономику можно признать достаточно развитой и благополучной относительно муниципалитетов, стоящих в рейтинге на последних позициях.

Разработанная классификация муниципалитетов обосновывает предлагаемый специальный налоговый режим, имеющий в своей основе следующий принципиальный подход. Ставка по налогу на прибыль для малых предприятий материальной сферы снижается, если их деятельность будет протекать в муниципальных образованиях 2-4 типа. Для малых предприятий муниципалитетов 1 типа предлагаем стимулирование экономической активности малых предприятий посредством «зарабатывания» налоговых преференций за счет наращивания объемов выручки. Эту задачу будет решать регрессивная шкала ставок по налогу на прибыль.

Все малые предприятия могут дополнительно воспользоваться регрессивной шкалой ставок при наращивании объемов производства по представленной схеме. Высвобожденные из-под налогообложения прибыли средства будут направляться на развитие предприятия – это является условием предлагаемого налогового режима.

Таким образом, учитывая уровень деформации экономической среды локальных хозяйств региона, в каждом муниципальном образовании может быть разработан подобным образом специальный налоговый режим для создания равных стартовых условий функционирования субъектов малого предпринимательства. Создание малых предприятий будет способствовать расширению налоговой базы муниципальных образований, а следовательно, поступлению налоговых платежей в их бюджеты.

 

Список литературы

 

1.      В.С. Золотарев. Финансы муниципальных образований //Финансы. 2002. №12. С.72.

2.      С. Дубов. К вопросу о взаимоотношениях региональных и местных бюджетов // Федерализм. 2001. №3. С.201-212.

3.      Исполнение консолидированного бюджета Мурманской области за 2000 год (без ЗАТО) по данным годового отчета. Данные Администрации Мурманской области.