Оптимизация финансовой помощи
из федерального бюджета
Л. Ю. Ададимова, Р. С. Баян, А. А. Мельников,
Л. В. Миронова, Ю. Г. Полулях
Республика Тыва, г. Кызыл
При разработке проекта федерального бюджета Российской Федерации на 2000 год Министерство финансов РФ применило достаточно интересную новинку. Средства фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) было предложено разделить на три составляющих. Одна из них преследовала цель обеспечить размер помощи любому региону в предстоящем году не "ниже уровня текущего года". Она предназначалась для компенсации предполагаемых потерь трансфертов тех регионов, которые по объективным причинам в соответствии с методикой расчета должны были получать меньшие, чем в предыдущем году, суммы трансфертов или не должны получать их вовсе.
Оставшаяся сумма ФФПР делилась на две части (первая и вторая), каждая из которых распределялась (и распределяется до сих пор) по своему принципу (методу).
Первая часть согласно методике распределяется между всеми субъектами РФ, собственная бюджетная обеспеченность* (самообеспеченность) которых не превышает среднероссийскую, пропорционально недостающим до этой обеспеченности суммам налоговых доходов. С помощью второй части ФФПР осуществляется "подтягивание" до минимально возможной (при данном ее размере) бюджетной обеспеченности ряда регионов, у которых и после добавления к собственным доходам трансфертов из первой части ФФПР она остается очень низкой.
По существу эти две части ФФПР символизируют собой два принципиально разных методических подхода к распределению этого фонда – пропорционального и выравнивающего. Первый метод – пропорциональный – применялся с самого начала внедрения в бюджетный процесс России трансфертного способа оказания финансовой помощи бюджетам других уровней. Именно этот метод привел к грани распада бюджетные системы целого ряда субъектов РФ со слаборазвитой экономикой и налоговой базой, среди которых оказалось большинство национально-государственных и национально-территориальных образований. По мнению Р.Г. Абдулатипова, это обстоятельство явилось экономической составляющей конфронтации и сепаратизма.
Второй метод – выравнивающий – в свое время был предложен в качестве альтернативы пропорциональному [1-3]. Он предполагает за счет средств ФФПР поднимать бюджетную обеспеченность до строго определенного максимально возможного уровня абсолютно всех бюджетов регионов, самообеспеченность которых ниже этого уровня. Конкретная величина уровня и число регионов – получателей трансфертов находится в прямой зависимости от размеров фонда. С точки зрения сокращения числа регионов-реципиентов этот метод весьма привлекателен, а с позиций создания равных возможностей формирования и исполнения бюджетов таких субъектов РФ он является справедливым. Но для регионов, которые при первом методе могли бы получать трансферты, а при втором – им отказывают, этот метод таковым (справедливым) не является. Именно поэтому разработчики методики распределения ФФПР используют оба метода, но они не могут найти их оптимального сочетания, выражающегося в соотношении размеров двух частей фонда.
При этом нужно иметь в виду, что если одна из частей ФФПР обращается в нуль, т.е. если из ФФПР формируется только одна часть, то, следовательно, применяется только один метод распределения ФФПР. Например, если вторая часть становится равной нулю, то фонд распределяется по пропорциональному методу со всеми его недостатками. При равенстве первой части нулю применяется в чистом виде выравнивающий метод. Все остальные варианты являются промежуточными, а доли каждой из частей в общем размере ФФПР показывают, в каком соотношении между собой находятся два названных метода. Поскольку у каждого метода есть свои сторонники и противники, то на изменение пропорций между двумя составляющими (частями) ФФПР субъекты РФ реагируют далеко не однозначно.
Между тем это соотношение оказывает очень существенное влияние на результаты расчета размеров трансфертов. Оно требует того, чтобы подвергнуть серьезному анализу зависимости размеров трансфертов и обеспеченности бюджетных расходов налоговыми ресурсами с трансфертами от величины соотношения этих частей.
Более подробно проанализировать ситуацию можно с помощью таблицы 1, построенной по принципу возрастания доли первой части ФФПР в его общей сумме. В первом варианте она равна нулю, а в последнем – 100 %. Приведены не все рассматриваемые варианты, а лишь наиболее характерные. Регионы расположены (проранжированы) по возрастанию бюджетной самообеспеченности (в %). Динамика трансфертов показана через отношения их размеров в каждом конкретном варианте к размерам первого значимого варианта: для регионов с 1-го по 56-й (включительно) – это первый вариант, с 57-го по 74-й – второй вариант.
В таблице жирным шрифтом выделены пограничные регионы, что позволяет четко разделить субъекты РФ на 5 достаточно обособленных групп и хорошо проиллюстрировать различия между ними.
Безразличными к выбору (установлению) соотношения между двумя частями ФФПР будут оставаться те регионы, которые устойчиво являются так называемыми донорами, т.е. имеющими избыточную обеспеченность своих нормативных бюджетных расходов над собственными налоговыми ресурсами. Иначе говоря, субъекты РФ с устоявшейся более чем 100-процентной бюджетной самообеспеченностью не беспокоятся по поводу избираемого соотношения частей ФФПР, поскольку участия в его распределении они не принимают. Эти регионы (с 75-го по 88-й) объединяются в пятую группу, о которой в таблице 1 нет никакой информации, так как трансфертов она не получает.
Проявлять некоторую обеспокоенность могут только регионы, находящиеся на границе и в непосредственной близости от нее, как по одну, так и по другую сторону, Границей же является регион, у которого нормативные расходы равны налоговым ресурсам. Регионы, самообеспеченность которых ниже 100%, должны волноваться по поводу возможной потери права на получение трансфертов из первой части при пересечении ими этой границы. Естественно, что субъекты РФ, имеющие самообеспеченность чуть более 100%, могут, напротив, подумать о возможном переходе этой границы с целью приобретения такого права.
Есть смысл обсудить ситуацию с установлением самой границы. В принципе, ею должна быть 100-процентная бюджетная самообеспеченность. Но разработчики методики распределения ФФПР решили, что такой границей является средняя по всем регионам, включая и доноров, самообеспеченность. Это приводит в возбужденное состояние очень многие регионы, оставив равнодушными разве что только самых явных, устоявшихся доноров. Перспектива попасть или не попасть в получатели трансфертов становится достаточно неопределенной, потому что граница может проходить как ниже, так и выше 100-процентной отметки.
Далее можно выделить еще две группы субъектов РФ, которые всегда будут находиться на полярно противоположных позициях. В одну из таких групп, вне всяких сомнений, войдут те регионы, которые в соответствии с их собственной бюджетной обеспеченностью не являются получателями трансфертов из второй (выравнивающей) части ФФПР. Конкретные члены этой группы – регионы, которые имеют обеспеченность своих нормативных бюджетных расходов своими же налоговыми ресурсами выше уровня выравнивания второй частью ФФПР, но ниже общей границы получателей трансфертов (регионы с 57-го по 74-й). То есть эти регионы, составляющие четвертую группу, являются потребителями только первой части ФФПР и потому заинтересованы исключительно в максимальной ее величине. Более всего их удовлетворяет вариант, когда первая часть ФФПР равняется 100%, а вторая – нулю. В других ситуациях их устраивают вообще все варианты, в которых первая часть ФФПР не равна нулю, но чем она больше – тем лучше.
Регионы, входящие в четвертую группу, начинают получать трансферты только со второго варианта. В дальнейшем их динамика одинакова абсолютно для всех членов группы и полностью совпадает с темпами роста доли первой части ФФПР в общей сумме по отношению ко второму варианту. Естественно, что сама динамика носит характер очень быстрого роста (разы) (Ленинградская область, рис. 1).
Рис.1. Зависимость уровня обеспеченности нормативных расходов
налоговыми ресурсами и трансфертами от соотношения двух частей ФФПР
(Лениградская область)
Контингент этой группы субъектов РФ в верхней части определен достаточно четко той границей, о которой уже говорилось. Нижняя же граница определяется как общим размером ФФПР, так и его делением на две части. Следовательно, полный состав этой группы регионов может быть определен только непосредственно в процессе принятия решения о соотношении частей ФФПР («политического») и становится окончательно ясным лишь в конкретном варианте. Он определяется точкой пересечения линий первой и второй частей трансфертов. Естественно, что все члены этой группы являются явными сторонниками увеличения доли первой части ФФПР вплоть до 100%. Потенциальными (а нередко и прямыми) сторонниками являются также регионы, чья бюджетная самообеспеченность находится немного ниже этой точки (например, Новосибирская и Кировская области).
В другой, полярно противоположной данной, группе находятся регионы, бюджетная самообеспеченность которых наименьшая – это первая группа субъектов РФ. Понятно, что нижней границей совершенно четко является нулевая (бесконечно малая) самообеспеченность, а верхняя нуждается в определении. Ею может стать регион, после которого у субъектов РФ начинает появляться интерес к первой части ФФПР. До этого она им была вредна, поскольку только уменьшала общую сумму их трансфертов. Они признавали только вариант со 100-процентной второй частью ФФПР. Для этой группы регионов характерны диаграммы (рис. 2, Агинский Бурятский АО), когда по мере увеличения доли первой части ФФПР общий размер трансфертов, а вместе с ним и обеспеченность нормативных расходов бюджетов собственными налоговыми ресурсами с трансфертами сначала очень медленно, затем быстрее, а потом очень быстро сокращаются за счет сжатия второй части вплоть до ее полного исчезновения, когда общая сумма трансфертов совпадет с их первой частью.
Рис.
2. Зависимость уровня обеспеченности нормативных расходов
налоговыми ресурсами и трансфертами от соотношения двух частей ФФПР
(Агинский Бурятский АО)
Для первой группы характерно постоянное и ускоряющееся снижение размеров трансфертов от первого до последнего варианта.
Интерес к первой части трансфертов появляется у регионов с низкой самообеспеченностью бюджетов тогда, когда при дальнейшем увеличении доли первой части в ФФПР хотя бы на небольшую (бесконечно малую величину) общий размер трансфертов начинает увеличиваться. Таким регионом при распределении ФФПР в проекте федерального бюджета на 2000 год явилась Брянская область (рис. 3). У нее падающая кривая встречается с прямой линией первой части еще до обращения второй части ФФПР в ноль, т.е. при первой части ФФПР, равной 99,5%. Это может означать, что уже у этого региона, а тем более у регионов, следующих за ним в ранжированном ряду, появляются первые сомнения в безупречности 100-процентного выравнивания бюджетной обеспеченности. В данном случае появившейся точке перегиба (пересечения линий первой и второй частей ФФПР) соответствует самообеспеченность, равная 41,2%. Но эта граница не является жесткой, абсолютной. Тем не менее для конкретно складывающейся ситуации такая граница вполне существует и может быть определена.
Рис.
3. Зависимость уровня обеспеченности нормативных расходов
налоговыми ресурсами и трансфертами от соотношения двух частей ФФПР
(Брянская область)
Таким образом, следующую группу (вторая группа субъектов РФ) могут составить субъекты РФ, у которых имеется некоторый интерес к первой части ФФПР, но они все равно предпочитали бы ее не вводить. Второй границей для этой группы регионов станет тот из них, у которого при дальнейшем увеличении доли первой части в ФФПР общая сумма трансфертов начинает превышать наибольшую из предыдущих величин, т.е. когда прирост первой части трансфертов для этого региона оказывается больше сокращения их второй части. Таким регионом для рассматриваемой ситуации является Калужская область (рис. 4), а границей – бюджетная самообеспеченность, равная 55,9%, при варианте с долей первой части ФФПР более 75%.
Рис.
4. Зависимость уровня обеспеченности нормативных расходов
налоговыми ресурсами и трансфертами от соотношения двух частей ФФПР
(Калужская область)
За этим регионом, включая и его самого, начинается еще одна группа субъектов РФ – третья. Для них характерно предпочтение первой части трансфертов перед второй, но не во всех возможных вариантах, а только начиная с доли первой части ФФПР, равной 99%. До этого уровня этим регионам предпочтительнее иметь первую часть равной или близкой к нулю. Второй границей этой группы является регион с самообеспеченностью 70,38% (в данном случае это Рязанская область (рис. 5), начиная с варианта 20% первой части ФФПР). Сразу за ним начинается группа, члены которой должны отстаивать вариант распределения ФФПР при нулевой второй части. Это та группа (четвертая), о которой говорилось в начале анализа и которая открыто противостоит группе наименее обеспеченных регионов.
Для второй и третьей групп характерна общая черта, состоящая в том, что в динамике размеров их трансфертов появляется вариант, при котором достигается самый высокий темп падения, а после него начинается рост. Иными словами, обнаруживается наименее предпочтительный или наихудший (совершенно неприемлемый) вариант. Это водораздел предпочтений одной из двух частей ФФПР.
Рис. 5. Зависимость уровня обеспеченности нормативных расходов
налоговыми ресурсами и трансфертами от соглашения двух частей ФФПР
(Рязанская область)
Различие же между этими группами состоит в том, что у регионов первой из них (второй группы, с 21-го по 36-й регион) оно все-таки не меняется. То есть эти субъекты РФ до конца остаются приверженцами (сторонниками) второй части ФФПР, поскольку индекс (темп роста) последнего варианта меньше единицы. То есть размер трансфертов в первом варианте остается более высоким, чем в последнем. В третьей группе (с 37-го по 56-й регион) уже появляется вариант, при котором индекс (темп роста) превышает единицу, а следовательно, предпочтение переходит от второй части к первой и по мере роста бюджетной самообеспеченности субъектов РФ оно нарастает, смещаясь в сторону первого варианта.
Весьма интересно, что в каждом варианте, за исключением первого, который принят за базу для расчета, а также последнего, по мере нарастания бюджетной самообеспеченности, то есть от первого до семидесятого региона, происходит сначала снижение индексов до определенного минимума (в таблице 1 минимумы выделены жирным шрифтом), а затем начинается их рост. Как видно, минимумы при переходе от предпоследнего варианта ко второму постепенно опускаются вниз по ранжированному ряду и численно несколько возрастают (от 0,73 до 0,84).
Итак, в результате анализа выделено 5 групп субъектов РФ, интересы которых далеко не всегда совпадают, а иногда (достаточно часто) в той или иной степени противостоят интересам других. Большинство субъектов РФ могут отдать предпочтение первой части трансфертов, т.е. в конечном счете выступят против введения второй – выравнивающей – части ФФПР, а значит, вообще против выравнивания
Для того, чтобы исправить ситуацию, необходимо поменять местами имеющиеся две части ФФПР. Бывшая вторая часть должна стать первой, поскольку именно она способствует достижению главной цели фонда – выравниванию (подтягиванию) бюджетной обеспеченности. Первая часть, естественно, должна стать второй и называться не стимулирующей, а регулирующей, т.е. распределяющей некоторую оставшуюся часть ФФПР между регионами с неполной бюджетной самообеспеченностью.
Объективным критерием для определения размеров первой части ФФПР должен стать заранее определенный минимально допустимый уровень выравнивания (подтягивания) бюджетной обеспеченности наиболее нуждающихся субъектов РФ. В качестве такового может быть средняя по РФ доля (в процентах) трех-пяти социально значимых статей бюджетных расходов (здравоохранение, образование, социальная политика, ЖКХ, культура…) в общей сумме нормативных бюджетных расходов. Могут быть использованы и другие показатели. Важно, чтобы этот уровень был четко и точно обозначен и обоснован с учетом возможностей ФФПР. В этом случае будут исключены ныне имеющие место "торги", о которых говорилось свыше.
Вторая часть ФФПР может распределяться по такому же принципу, как она распределяется сейчас, будучи первой, но с учетом уже выделенных трансфертов из первой части ФФПР.
В условиях предлагаемого принципа деления ФФПР на две части станет возможно:
- существенно упростить механизм расчета трансфертов, исключив многошаговую итерацию при определении уровня выравнивания, поскольку он задается, а число получателей и полагающиеся им суммы определяются сразу одним действием;
- избавиться от расчета нескольких вариантов соотношения частей ФФПР, поскольку оно будет являться единственным как следствие, как результат только одного заранее заданного варианта;
- вернуться к долевому распределению средств ФФПР в процессе исполнения бюджета, но распределяться по долям должна только вторая часть фонда. Размеры же трансфертов из первой части следует утверждать в абсолютных суммах, т.е. так, как они определены в расчетах, тем более, что в процессе расчетов она (часть) распределяется по долям. Необходимость в этом может быть обоснована устранением некоторых негативных моментов. В настоящее время при перевыполнении налоговых поступлений в федеральный бюджет субъекты РФ теряют некоторые потенциально возможные суммы трансфертов, а при недостаточном наполнении ФФПР может возникнуть проблема с исполнением федерального бюджета по другим статьям расходов, либо потребуется секвестрировать трансферты, что особенно негативно скажется на высокодотационных бюджетах. В перспективе при наступлении стабильности исполнения федерального бюджета от долевого распределения можно будет отказаться.
Список литературы
1. Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения: Учебное пособие. М., 1999. 158с.
2. Миронова Л.В., Чепляева О.К., Ададимова Л.Ю., Полулях Ю.Г. Оптимизация участия федерального бюджета в инвестициях в социальную сферу: методические аспекты. //Управление проектами: восток-запад – грань тысячелетий (Международный симпозиум). Россия, 1-4 декабря. М., 1999, С. 700-706.
3. Полулях Ю.Г. Совершенствование бюджетного выравнивания – фактор инвестиционной активности // Управление проектами в переходной экономике: Инвестиция, инновация, менеджмент: Сборник трудов. Т.1, М., 1997. С. 377-382.