Совершенствование межбюджетных отношений в сфере образования


И. В.
Абанкина

Институт развития образования государственного университета – Высшая школа экономики

Базовые принципы и предполагаемые тенденции изменения расходных полномочий бюджетов разного уровня в отношении различных общественных услуг определены «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», которая одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584. В соответствии с Программой критериями разграничения расходных полномочий между властями разных уровней являются следующие: субсидиарность, территориальное соответствие, внешние эффекты, эффект территориальной дифференциации, эффект масштаба. Также в Программе указывается целесообразность закрепления всех 3 видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по конкретной общественной услуге за одним уровнем бюджетной системы.

Вопрос расходных полномочий в сфере общего (школьного) образования в настоящее время является одним из наиболее дискуссионных и острых в рамках реформирования системы образования. Для общего образования ввиду того, что основная часть расходов общеобразовательных учреждений финансируется из местных и региональных бюджетов, принципиальным является вопрос разграничения расходных полномочий между бюджетом субъекта Федерации и муниципальными бюджетами.

В «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» на первом этапе ее реализации (2001-2003 гг.) среди первоочередных мер указано придание муниципальным учреждениям общего образования статуса государственных образовательных учреждений путем передачи их в ведение субъектов Федерации, предусмотрев возможность передачи государственных полномочий в этой сфере на муниципальный уровень. Также отдельно в тексте в качестве меры повышения социального статуса и государственной поддержки работников образования вводится «система оплаты труда работников общеобразовательных учреждений с уровня субъекта Федерации».

Сравнивая два вышеуказанных подхода к развитию межбюджетных отношений в сфере образования, обратим внимание на тот факт, что собственно передача функции финансирования не означает увеличение финансовых средств, поступающих в систему образования. Возлагая новые обязательства на бюджеты субъектов Федерации, потребуется определить и источники их финансирования. Предположение о том, что субъекты Федерации в большей степени, чем муниципальные образования, заинтересованы во внимательном отношении к школам и при распределении доходов региональных бюджетов их финансирование станет реально приоритетным, вряд ли можно считать аксиоматичным. Представляется, что интересы и варианты возможных решений не могут быть однозначными для регионов, значительно различающихся по показателям расходов на образование. Очевидно также, что различны могут быть позиции муниципалитетов-доноров бюджета субъекта Федерации и муниципалитетов-реципиентов этого бюджета. Согласование интересов этих муниципалитетов на уровне субъекта аналогично взаимоотношениям Федерации и субъектов Федерации: дилемма целей развития региона и выравнивания уровня между муниципалитетами будет и при распределении финансирования школ из регионального бюджета.

Основными проблемами развития системы общего образования принято считать недостаточное финансирование, его нестабильность на региональном и местном уровнях. Однако темпы роста расходов на образование в территориальных бюджетах в последние несколько лет были очень высокими. По отчетным данным об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 2002 году на образование было истрачено 326 млрд. руб., что составило увеличение расходов на 42% по сравнению с 2001 годом. Если сравнивать с 1999 годом, то за 4 года расходы выросли в рублевом исчислении в 2,5 раза. Это рост в номинальном выражении. Если же оценивать в реальном выражении с учетом инфляции, то рост составит 1,5-2 раза (в зависимости от того, на официальные данные по инфляции мы будем опираться или нет). В любом случае рост расходов территориальных бюджетов на образование в реальном выражении был гораздо больше, чем 10%, которые предусматривались Госсоветом на реформу образования. По темпам роста расходов территориальных бюджетов на образование (за счет которых практически целиком финансируется общее образование) его явно можно назвать приоритетной отраслью (табл. 1, 2, рис. 1).

Таблица 1

ВВП и бюджетные расходы на образование

Годы

1998

1999

2000

2001

2002

2003 г.

(план)

ВВП (млрд. руб.):

в % к предыдущему году

2741,1

 

4757,2

173,6

7063,4

148,5

9040,8

128,0

10950,0

121,1

13050,0

119,2

Бюджетные расходы на образование (млрд. руб.):

Всего

Федеральный бюджет

Территориальные бюджеты

 

 

99,7

14,6

85,1

 

 

147,6

20,9

126,7

 

 

214,7

38,1

176,6

 

 

285,1

54,5

230,6

 

 

406,4

80,1

326,3

 

 

498,6

97,6

401,0

Доля бюджетных расходов

на образование в ВВП (%):

Консолидированный бюджет

Федеральный бюджет

Территориальные бюджеты

 

 

3,6

0,5

3,1

 

 

3,1

0,5

2,6

 

 

3,0

0,5

2,5

 

 

3,1

0,6

2,5

 

 

3,5

0,7

2,8

 

 

3,8

0,7

3,1

Источники: Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2001; Закон о федеральном бюджете на 2002 год; Закон о федеральном бюджете на 2003 год; Исполнение бюджета на 2002 год по данным Минфина России.

 

Таблица 2

Расходы на образование в консолидированном бюджете РФ

Годы

1998 г.

1999 г.

2000 г.

2001 г.

2002 г.

Консолидированный бюджет РФ

(млрд. руб.)

 

753,0

 

1251,5

 

1946,7

 

2407,5

 

3330,2

Бюджетные расходы на образование

(млрд. руб.)

в % к предыдущему году

 

99,7

 

147,6

148,0

 

214,7

145,5

 

285,1

132,8

 

406,4

142,5

Доля бюджетных расходов на образование в консолидированном бюджете РФ (%)

 

 

13,2

 

 

11,8

 

 

11,0

 

 

11,8

 

 

12,2

Источники: Социальное положение и уровень жизни населения России: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2001; Закон о федеральном бюджете на 2002 год; Исполнение бюджета на 2002 год по данным Минфина России.

 

Рис. 1. Расходы на образование в региональных и местных бюджетах

(по данным об исполнении консолидированного бюджета субъектов

Федерации Министерства финансов Российской Федерации)

 

Каким образом такие высокие темпы роста расходов на образование повлияли на стабильность финансирования и результаты работы этой сферы?

Заметных скачков в качестве образования не видно; учителя как недополучали мизерную зарплату, так и продолжают ее недополучать и бастуют, как прежде; школьная «коммуналка» в долгах, как в шелках (рис. 2, табл. 3). Что же получается? Численность школьников сокращается и будет сокращаться еще более высокими темпами (о чем свидетельствуют все демографические прогнозы вплоть до 2060 года), удовлетворенность общества школьным образованием никак не повышается, а расходы растут. Следовательно, причина недостаточной эффективности школьного образования лежит не в низком уровне финансирования, а в самой школе, в ее функциональной и структурной организации.

Рис. 2. Среднемесячная заработная плата работников образования 2002 год

(по данным Госкомстата Российской Федерации)

 

Рассмотрим, как повлияло увеличение бюджетных расходов на основные показатели функционирования общего образования.

Несмотря на обещания повысить заработную плату работникам бюджетной сферы в 1,9 раза, достичь этого не удалось. Фактически была повышена тарифная часть зарплаты за счет надтарифной компоненты, а в результате среднемесячная зарплата работников сферы образования осталась на прежнем уровне (см. рис. 2). Зарплата в сфере образования в ноябре 2002 года выросла по сравнению с январем 2002 года всего на 10%, что ниже темпов инфляции. Даже выплаты, осуществленные в декабре, не позволили изменить годовой тренд. По результатам года зарплата в образовании осталась на том же уровне – в 2 раза ниже, чем в промышленности. Следовательно, можно говорить, что при увеличении расходов территориальных бюджетов на образование на 42% в номинальном исчислении зарплата выросла всего на 23%, а среднем за год на 10-12%, что фактически совпадает с официальным уровнем инфляции. При этом зарплата в промышленности в 2002 году выросла на 48%, а по экономике в целом на 53%, что фактически в 3 раза выше темпов инфляции. Таким образом, рост расходов бюджетов на образование фактически не был направлен на повышение зарплаты работникам этой сферы.


Таблица 3


Рассмотрим, как повлияло увеличение бюджетных расходов на основные показатели функционирования общего образования.

Несмотря на обещания повысить заработную плату работникам бюджетной сферы в 1,9 раза, достичь этого не удалось. Фактически была повышена тарифная часть зарплаты за счет надтарифной компоненты, а в результате среднемесячная зарплата работников сферы образования осталась на прежнем уровне (см. рис. 2). Зарплата в сфере образования в ноябре 2002 года выросла по сравнению с январем 2002 года всего на 10%, что ниже темпов инфляции. Даже выплаты, осуществленные в декабре, не позволили изменить годовой тренд. По результатам года зарплата в образовании осталась на том же уровне – в 2 раза ниже, чем в промышленности. Следовательно, можно говорить, что при увеличении расходов территориальных бюджетов на образование на 42% в номинальном исчислении зарплата выросла всего на 23%, а среднем за год на 10-12%, что фактически совпадает с официальным уровнем инфляции. При этом зарплата в промышленности в 2002 году выросла на 48%, а по экономике в целом на 53%, что фактически в 3 раза выше темпов инфляции. Таким образом, рост расходов бюджетов на образование фактически не был направлен на повышение зарплаты работникам этой сферы.

Такая же ситуация складывается и по коммунальным платежам. Сокращение задолженности идет очень медленными темпами, а в осенний сезон, в преддверии зимы, накапливается вновь как снежный ком. Так, по данным Минфина, к ноябрю 2002 года задолженность по коммунальным платежам общеобразовательных учреждений достигла 1 млрд. руб. Значит и в этом направлении успехов не наблюдалось. Остается вопрос – что же было профинансировано, на что ушли дополнительные расходы в сфере образования?

Представляется, что главная проблема экономики школьного образования связана с избыточной сетью школ и избыточной занятостью внутри этой системы. Сегодня в России имеется более 65 тыс. дневных общеобразовательных школ, из которых примерно 21 тыс. – городские школы и 44 тыс. – сельские школы. Сеть городских школ в соответствии с численностью учащихся в 11,5 млн. избыточной не назовешь – вся проблема в сельских школах. Из имеющихся на сегодня 44 тыс. сельских школ для организации учебного процесса 5,6 млн. школьников необходимо, при самом щадящем подходе, только 30 тыс. школ. Следовательно, почти треть всех действующих сельских школ можно квалифицировать как избыточную сеть (50-процентная избыточность по сравнению с требуемым количеством).

Проблема состоит в том, что эти «избыточные» сельские школы выполняют не свойственную им роль – их существование обеспечивает возможность выживания сельской интеллигенции, поддерживает небольшой, но всеми ощущаемый культурный потенциал села или деревни. Другими словами, школа в такой ситуации выполняет роль социально-культурного центра. Несомненно, поддержание социальности в мелких населенных пунктах – задача важная, но это другая задача по сравнению с задачами развития образования, поэтому должна решаться другими средствами и, главное, за счет других финансовых ресурсов.

Растрачивая же деньги на избыточную школьную сеть, насыщая ее компьютерами и оборудованием, государство не может поддерживать ее в нормальном состоянии, что повышает аварийность школ и вероятность трагических последствий. Поэтому весьма насущной стало решение задачи реструктуризации сети сельских школ, что диктуется не только требованием повышения эффективности использования бюджетных средств, но и необходимостью решения социальных проблем села, а также снижения рисков возникновения чрезвычайных ситуаций.

Превышение фактической численности занятых в сфере общего образования над расчетной потребностью, по нашей оценке, составляет не менее 35%. Уровень соотношения учеников и учителей у нас один из самых низких в Европе (на 17 млн. учащихся у нас 1,5 млн. учителей). Соотношение общего числа занятых в сфере образования (5,8 млн. чел. – «производителей услуг» в образовании) и общего количества учащихся и студентов (30-36 млн. чел. – «потребителей услуг») тоже раза в два ниже рациональной нормы. Судя по этому соотношению, мы перешли на технологии обучения в малых группах, а не в класс-комплектах. На самом деле смены технологий обучения, особенно в массовой школе, вовсе не произошло.

Каков же результат избыточной занятости в средней школе?

-       Во-первых, низкая зарплата учителей, поскольку вместо 4 учителей мы оплачиваем 6-7, отсюда и отрыв от уровня зарплаты в реальном секторе, и низкая пенсия в будущем, и работа на 1,5-2 ставки, что только усугубляет положение.

-       Во-вторых, сильная перегрузка учеников и подрыв их здоровья – принимаем в школу 80% практически здоровых детей, а выпускаем 20%.

При подведении итога оценки избыточности становится ясно, почему не приносит должного эффекта рост территориальных бюджетов на образование – увеличивая финансирование, мы поддерживаем вовсе не учеников, а эту, все более разрушающуюся, избыточность.

Главный, принципиальный вывод, следующий из вышесказанного, состоит в том, что переход на нормативное финансирование образования в расчете на 1 учащегося решает не только проблему бюджетного финансирования, но повышает эффективность организации школьной сети. Назрела острейшая необходимость прекратить финансировать за счет бюджета производителей услуг, а решительно перейти к финансированию потребителей услуг.

Такой подход:

-       во-первых, точно соответствует выполнению конституционных гарантий. Именно гражданам России Конституция гарантирует общедоступное и бесплатное образование, а не учителям зарплату или содержание школьных зданий и территорий;

-       во-вторых, при законодательном установлении госстандартов в школьном образовании как бы одновременно происходит «паспортизация» услуги, оценка ее стоимости и гарантия ее финансирования. При этом, создавая независимую от школы систему оценивания (ЕГЭ), мы имеем возможность оценивать и результативность – не просто «проучили», «пролечили», а с помощью ЕГЭ оценили качество. Следовательно, именно в образовании мы можем перейти к бюджетированию, ориентированному на результат на основе принципов нормативного финансирования в расчете на потребителя услуг в рамках законодательно установленного государственного стандарта;

-       в-третьих, нормативное финансирование в расчете на учащегося заставит производителей услуг оптимизировать и сеть, и численность занятых. Для «мягкого» решения этих проблем в результате снижения численности учащихся, можно планировать расходы в год «N» на год «N+1», исходя из численности учащихся в год «N-1». В этом случае остается лаг в два года для оптимизации занятости и сетей.

Переход на нормативное подушевое финансирование вовсе не означает сокращение бюджетных расходов на школьное образование, а знаменует собой переход к справедливому и эффективному использованию бюджетных средств, которые общество ежегодно готово тратить на образование.

Озабоченность решением проблемы улучшения финансового положения школы после заседания Госсовета по образованию была отражена в Указе Президента № 1510 от 28 декабря 2001 г. Согласно Указу Правительство Российской Федерации до 1 июля 2001 года должно было представить предложения по изменению порядка финансирования государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования.

Возможный вариант решения поставленной задачи – изменение системы финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений без изменения формы собственности. Этот вариант предполагает выделение из бюджета субъекта Российской Федерации субвенции, включающей расходы на заработную плату, начисления на заработную плату, а также текущие учебные и хозяйственные расходы. Финансирование содержания учебных зданий и территорий остается на плечах учредителя, т.е. муниципалитета.

Предложенный и рассмотренный в первом чтении в Государственной Думе законопроект «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части финансирования общеобразовательных учреждений» направлен на реализацию именно этого варианты из числа возможных и предусматривает внесение изменений и дополнений в следующие федеральные законы: Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Анализ предлагаемых законодательных изменений приводит к заключению, что законопроект позволяет достичь цели, поставленной на заседании Государственного совета и отраженной в Указе Президента РФ: возвращение государства в образование «de facto», т.е. без смены формы собственности муниципальных общеобразовательных учреждений. В этом смысле содержание проекта не вызывает сомнений.

Можно сделать лишь следующее замечание.

В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств», т.е. на осуществление государственных полномочий органы местного самоуправления не тратят средства местных бюджетов. В связи с этим представляется, что предлагаемая в законопроекте формулировка изменения ст. 31 п. 3 Закона «Об образовании» страдает двусмысленностью: «Органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по обеспечению гарантий граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования по основным общеобразовательным программам, реализуемым в подведомственных общеобразовательных учреждениях в том числе за счет субвенций, выделяемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам в соответствии с утвержденными законом субъекта Российской Федерации нормативами расходов на реализацию основных общеобразовательных программ». Либо местному самоуправлению передаются государственные полномочия, и в этом случае они финансируются исключительно за счет субвенций, а не «в том числе» за счет субвенций, либо, если сохраняются слова «в том числе», неправомочно говорить о передаче государственных полномочий.

Однако обоснованные сомнения вызывает реализация вносимых изменений и дополнений в законодательство: ведь возвращение государства в образование необходимо для создания механизма стабильного финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений. Государство возвращается в общее образование на уровне субъектов Российской Федерации. Между тем не менее двух третей субъектов Российской Федерации не имеют в настоящее время необходимых стабильных источников финансирования для безусловного выделения субвенций местным бюджетам. Проектом вносимых изменений и дополнений не предусмотрено изменение в налоговом законодательстве, т.е. изменение доходных источников, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы. Поэтому изменения в расходных полномочиях должны по идее авторов предлагаемого законопроекта быть реализованы в рамках существующей системы распределения доходов. В этой ситуации у регионов остается три возможности сформировать в своем бюджете необходимый размер субвенций местным бюджетам для покрытия расходов на образование:

-       за счет собственных источников путем увеличения налогооблагаемой базы или повышения уровня собираемости налогов. И то, и другое для дотационных регионов сделать довольно трудно, поскольку они дотационны именно потому, что у них недостаточная налогооблагаемая база;

-       за счет установления нормативов отчислений от регулирующих налогов в пользу региона. Этого источника также может не хватить, поскольку с помощью механизма корректировки нормативов балансируется вся система бюджетов региона и муниципалитетов, за которые регион несет ответственность;

-       за счет увеличения размеров помощи из ФФПР, что приведет к увеличению нагрузки на федеральный бюджет. Следует отметить, что в методику расчета размеров помощи из ФФПР, предусмотренную Программой развития бюджетного федерализма, также не внесено изменений, поэтому основные принципы распределения помощи из ФФПР остались прежними.

Таким образом, можно сделать вывод, что формально проект вносимых изменений и дополнений меняет порядок финансирования общеобразовательных учреждений, но по существу не гарантирует улучшения финансирования, на что был нацелен Указ Президента. В проекте не предложено стабильных источников формирования субвенций в бюджетах регионов для покрытия расходов на образование, что особенно важно для дотационных регионов.

При таких условиях трудно гарантировать, что муниципальные бюджеты вовремя получат субвенции из региональных бюджетов на выплату зарплаты и другие текущие учебные и хозяйственные нужды. Возникает еще одна проблема – субсидиарной ответственности. Субсидиарная ответственность по обязательствам муниципальных общеобразовательных учреждений, связанным с задолженностью по заработной плате, продолжает лежать на учредителе – собственнике общеобразовательного учреждения, т.е. на муниципалитете. Положение усугубляется тем, что в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации, вступившим в силу с 1 февраля 2002 г., предусмотрено начисление денежной компенсации работнику в связи с задержкой выплаты заработной платы.

Предлагаемые изменения и дополнения в законодательные акты Российской Федерации в части финансирования общеобразовательных учреждений не гарантируют возмещение местным бюджетам средств, выплаченных в порядке субсидиарной ответственности, если ответственность наступила в связи с непредоставлением (предоставлением не в полном объеме) субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации.

Гражданско-правовой механизм возмещения вреда предусмотрен статьями 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации. Однако для распространения этого механизма на межбюджетные отношения, связанные с предоставлением субвенций, необходимо прямое указание закона. Таких изменений не предусмотрено в предлагаемом законопроекте. Следовательно, не только дотационные регионы, но и муниципалитеты могут столкнуться с большими сложностями на пути реализации вносимых в законодательство изменений и дополнений в части финансирования общеобразовательных учреждений.

Выходом из сложившейся ситуации нам представляется дополнение схемы взаимоотношений субъект РФ – муниципалитет с использованием механизма субвенций схемой взаимоотношений Федерация – субъект РФ с использованием механизма субсидий. На основе ежегодно устанавливаемого законом о федеральном бюджете федерального норматива финансирования государственных услуг в части реализации государственного стандарта общего образования субъектам Российской Федерации за счет средств фонда софинансирования социальных расходов предоставляется субсидия (на долевой основе) для обеспечения финансирования общего образования в расчете на 1 учащегося. Субсидия рассчитывается с учетом объективных условий, отражающих разницу в стоимости бюджетных услуг по регионам России, а также особенностей организации учебного процесса, и призвана дополнить недостающие у региона средства на формирование субвенций муниципалитетам на образование в полном объеме. Фактически речь идет о том, чтобы те средства, которые передаются регионам на обеспечение расходных полномочий в части расходов на образование, передавались бы целевым образом, а не в виде обезличенных трансфертов. Целевая помощь субъектам Федерации направляется на обеспечение федеральных гарантий в сфере образования в соответствии с госстандартом, установленным федеральным законом. Такой государственный федеральный стандарт должен быть установлен в соответствии со ст. 43 Конституции России. На сегодняшний день можно говорить, что закон о госстандарте принят в первом чтении, как и пакет законов о местном самоуправлении и полномочиях субъектов РФ, подготовленный Комиссией под руководством Д.Н. Козака, как и закон, направленный на улучшение финансирования общеобразовательных учреждений. Взаимосогласованность этих законов в части решения вопросов финансирования общего образования и перехода на нормативное финансирование в расчете на 1 учащегося имеет ключевое значение. Нам представляется, что в интересах развития образования и обеспечения стабильности его финансирования на принципах справедливости и прозрачности рациональной является схема взаимосвязанных подушевых финансовых нормативов «федеральный – региональный – местный» (на принципах «не ниже») с использованием механизма субсидий между Федерацией и регионами и субвенций между регионами и муниципалитетами. Это обеспечит ответственность всех уровней власти за финансирование государственного стандарта в области образования в соответствии с Конституцией, будет стимулировать оптимизацию сети учреждений и сокращение избыточной численности занятых, а тем самым и эффективность бюджетных расходов в образовании.