Доходный потенциал территории муниципального образования представляет собой сумму доходов всех уровней бюджетной системы, формируемых на соответствующей территории муниципального образования. Для оценки доходного потенциала используются абсолютный и относительные показатели. Первый – это общая сумма доходов, собираемых на территории муниципальных образований и поступающих во все уровни бюджетов РФ. Второй – душевой доход, характеризующий уровень удельной (на одного жителя) доходности соответствующей территории.
В таблице 1 представлены данные о доходном потенциале муниципальных образований РК в расчете на одного жителя.
Таблица 1
Душевой доходный потенциал муниципальных образований
Республики Карелия (в руб.)
Муниципальные
образования |
1998
г. |
1999
г. |
2000
г. |
2001
г. |
2002
г. |
В
среднем по муниципальным образованиям |
2271 |
4708 |
5940 |
6972 |
7129 |
Петрозаводск |
2585 |
4303 |
5626 |
8263 |
9570 |
Сортавала |
1482 |
3100 |
4114 |
5389 |
5247 |
Сегежа |
1970 |
4849 |
9560 |
5670 |
-43 |
Костомукша |
7504 |
11901 |
10994 |
13923 |
14182 |
Кемь |
2721 |
3692 |
5622 |
6965 |
7405 |
Кондопога |
2548 |
9642 |
9835 |
11571 |
10638 |
Питкяранта |
1339 |
4217 |
8388 |
5256 |
3568 |
Беломорский |
1798 |
3267 |
4317 |
4550 |
4860 |
Калевальский |
1909 |
4939 |
4932 |
5689 |
4903 |
Лахденпохский |
1247 |
2685 |
2845 |
3131 |
1923 |
Лоухский |
1474 |
4602 |
4584 |
5514 |
6530 |
Медвежьегорский |
1141 |
2219 |
2972 |
3095 |
3703 |
Муезерский |
2421 |
7366 |
6126 |
5699 |
5948 |
Олонецкий |
891 |
2342 |
2272 |
2553 |
2871 |
Прионежский |
1758 |
5514 |
8149 |
9694 |
1077 |
Пряжинский |
1484 |
3081 |
3504 |
3131 |
4315 |
Пудожский |
1205 |
3028 |
4570 |
4335 |
4338 |
Суоярвский |
1943 |
5306 |
5347 |
4937 |
5015 |
Вепсская волость |
844 |
1643 |
2931 |
4740 |
6339 |
Из таблицы 1 видно, что в среднем по муниципальным образованием РК и в каждом из них в 2002 году по сравнению с 1998 года произошел значительный рост доходного потенциала. При этом масштабы прироста были наибольшими в 1999 году. Это обусловлено в значительной мере девальвацией рубля. В последующие годы ясно просматривается тенденция снижения абсолютных приростов доходного потенциала.
О значительной асимметрии свидетельствуют следующие данные. В 1998 году из 19 муниципальных образований в 15 доходный потенциал был ниже среднереспубликанского, в 8 – на уровне 37-65% от среднереспубликанского, разница между максимальной и минимальной величинами составила почти 9 раз. В 2002 году в 16 муниципальных образованиях доходный потенциал был ниже среднереспубликанского, в 9 – на уровне 15-65%, разница между максимальной и минимальной величинами составила более 13 раз. Лидерами по доходному потенциалу, превышающему среднереспубликанский уровень, являются города Костомукша, Кондопога, Петрозаводск.
Заметная асимметрия в доходном потенциале территорий муниципальных образований РК является результатом, с одной стороны, существенных различий в уровне социально-экономического развития территорий муниципальных образований и как следствие различий в налогооблагаемой базе, с другой стороны, недостатками существующей системы межбюджетных отношений. Она по существу представляет систему распределения налоговых доходов от вышестоящего уровня бюджетной системы к нижестоящему на основе постоянного пересмотра налоговых ставок. Отсутствуют механизмы стимулирования увеличения налоговой базы и неналоговых доходов на территории муниципальных образований.
Известно, что доходный потенциал территории муниципального образования распределяется между тремя уровнями бюджетной системы Российской Федерации. В этой связи представляет интерес анализ данных о соотношении между доходным потенциалом территории муниципальных образований и их собственными бюджетными доходами.
Под собственными доходами понимается сумма местных доходов и доходов, включаемых в доходы муниципальных образований в результате “расщепления“ федеральных и региональных налогов. Точнее было бы эти доходы считать условно-собственными (табл. 2).
Таблица 2
Доля условно-собственных доходов в бюджетах муниципальных образований Республики Карелия в их доходном потенциале (в %)
Муниципальные
образования (города
и районы) |
1998
г. |
1999
г. |
2000
г. |
2001
г. |
2002
г. |
В среднем по муниципальным
образованиям |
44 |
42 |
45 |
35 |
41 |
Петрозаводск |
40 |
43 |
41 |
28 |
29 |
Сортавала |
57 |
42 |
47 |
42 |
54 |
Сегежа |
64 |
48 |
45 |
47 |
78 |
Костомукша |
26 |
41 |
52 |
43 |
55 |
Кемь |
55 |
42 |
49 |
44 |
44 |
Кондопога |
50 |
46 |
52 |
34 |
36 |
Питкяранта |
51 |
39 |
43 |
46 |
75 |
Беломорский |
53 |
41 |
50 |
45 |
49 |
Калевальский |
50 |
32 |
37 |
44 |
74 |
Лахденпохский |
44 |
34 |
43 |
42 |
95 |
Лоухский |
57 |
40 |
48 |
41 |
45 |
Медвежьегорский |
60 |
44 |
46 |
48 |
50 |
Муезерский |
46 |
33 |
41 |
37 |
51 |
Олонецкий |
52 |
55 |
62 |
51 |
51 |
Прионежский |
46 |
34 |
37 |
30 |
29 |
Пряжинский |
58 |
35 |
48 |
48 |
49 |
Пудожский |
72 |
58 |
37 |
35 |
51 |
Суоярвский |
53 |
40 |
41 |
42 |
57 |
Вепсская волость |
44 |
42 |
45 |
35 |
41 |
Из таблицы 2 видно, что при средней доле условно-собственных доходов в доходном потенциале по муниципальным образованием РК в 1998 году 44% в 14 муниципалитетах доля условно-собственных доходов была выше среднего уровня по всем муниципалитетам республики с дифференциацией от 46 до 72%. Разница между максимальной и минимальной величинами составила 2,8 раза (от 26 до 72%). В 2002 году в 14 муниципальных образования доля условно-собственных доходов была выше среднереспубликанского уровня с дифференциацией от 46 до 95%. Разница между максимальной и минимальной величинами составила 3,3 раза. С точки зрения обеспечения условно-собственных доходов доходным потенциалом территории все муниципалитеты за все рассматриваемые годы были самодостаточными.
Как известно, доходы бюджета муниципальных образований наряду с условно-собственными доходами включают финансовую помощь. В настоящее время это помощь из бюджета субъекта РФ. Объем финансовой помощи муниципальным образованием по существу характеризует, с одной стороны, уровень самодостаточности доходного потенциала для формирования доходной части бюджета, а, с другой, степень зависимости бюджета муниципального уровня от бюджета субъекта РФ. О финансовой помощи в формировании бюджетов муниципальных образований в РК можно судить по данным приведенным в таблице 3.
Таблица 3
Доля финансовой помощи в доходах бюджетов муниципальных
образований
Республики Карелия (в %)
Муниципальные образования (города и районы) |
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2001 г. |
2002 г. |
В среднем по муниципальным образованиям |
35 |
27 |
23 |
38 |
48 |
Петрозаводск |
6 |
9 |
10 |
19 |
37 |
Сортавала |
49 |
55 |
47 |
58 |
57 |
Сегежа |
32 |
31 |
14 |
34 |
53 |
Костомукша |
52 |
2 |
3 |
2 |
5 |
Кемь |
24 |
32 |
31 |
33 |
45 |
Кондопога |
4 |
3 |
2 |
4 |
24 |
Питкяранта |
56 |
44 |
22 |
47 |
56 |
Беломорский |
43 |
50 |
46 |
61 |
66 |
Калевальский |
62 |
36 |
41 |
62 |
64 |
Лахденпохский |
56 |
65 |
62 |
65 |
72 |
Лоухский |
58 |
38 |
28 |
64 |
64 |
Медвежьегорский |
51 |
60 |
58 |
64 |
69 |
Муезерский |
40 |
33 |
35 |
51 |
60 |
Олонецкий |
67 |
27 |
35 |
66 |
76 |
Прионежский |
53 |
40 |
16 |
34 |
44 |
Пряжинский |
56 |
48 |
47 |
60 |
62 |
Пудожский |
51 |
58 |
50 |
61 |
62 |
Суоярвский |
42 |
34 |
43 |
58 |
54 |
Вепсская волость |
77 |
71 |
73 |
65 |
67 |
Данные таблицы 3 показывают, что в 2002 году по сравнению с 1998 годом в среднем по муниципальным образованием РК заметно возросла доля финансовой помощи. Эта же тенденция характерна для подавляющего числа муниципальных образований. Разница между максимальной и минимальной величинами в 1998 году составила более 19 раз (от 6 до 77%), в 2002 году – более 13 раз (от 5 до 76%). В 1998 году в 10 из 19 муниципальных образований доля финансовой помощи в доходах бюджетов составила более 50, а в 2002 году в 14. Такое состояние в формировании доходов бюджетов свидетельствует не только о значительной асимметрии, но и о большой зависимости от финансовой помощи республиканского бюджета. При этом важно, что финансовая помощь муниципальным образованием оказывалась не за счет собственных доходов республиканского бюджета, а за счет безвозмездных перечислений из федерального бюджета (табл. 4).
Таблица 4
Структура доходов республиканского бюджета Республики Карелия
(без целевых фондов, в %)
|
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2001 г. |
2002 г. |
Собственные доходы |
70,2 |
75,0 |
71,8 |
65,3 |
56,3 |
в том числе: |
|
|
|
|
|
Налоговые доходы |
66 |
69,4 |
64,0 |
58,4 |
51,5 |
Неналоговые доходы |
2,3 |
2,5 |
3,0 |
3,2 |
2,0 |
Доходы бюджетных учреждений от предпринимательской
и иной деятельности |
1,9 |
3,1 |
4,8 |
3,7 |
2,8 |
Безвозмездные перечисления |
29,8 |
25,0 |
28,2 |
34,7 |
43,7 |
В 2002 году по сравнению с 1998 годом
произошли существенные изменения в структуре доходов республиканского бюджета.
Значительно снизилась доля собственных доходов (с 70,2 до 56,3%) и возросла
доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета (с 29,8 до 43,7%). Последние свидетельствуют о большой зависимости доходного
потенциала РК от финансовой помощи из федерального бюджета. При этом сравнение
безвозмездных перечислений из федерального бюджета в доходную часть
республиканского бюджета и его расходной части показывает: в 1998 году безвозмездные
перечисления из федерального бюджета в республиканский бюджет составили 303,3
млн. руб., а финансовая помощь муниципальным образованиям республики – 373 млн.
руб. В 2002 году доля финансовой помощи бюджетам муниципальных образований в
расходах республиканского бюджета составила 41,6%.
Самодостаточность доходного потенциала муниципальных образований определяется тем насколько он обеспечивает их бюджетные расходы. Обратимся к данным таблицы 5.
Таблица 5
Доля расходов в бюджетах муниципальных образований
в РК в их доходном потенциале
Муниципальные образования (города и районы) |
1998 г. |
1999 г. |
2000 г. |
2001 г. |
2002 г. |
В среднем по муниципальным образованиям |
66 |
57 |
57 |
55 |
83,5 |
Петрозаводск |
44 |
47 |
47 |
38 |
49 |
Сортавала |
106 |
141 |
87 |
87 |
136 |
Сегежа |
94 |
63 |
49 |
66 |
-0,007 |
Костомукша |
37 |
39 |
58 |
44 |
85 |
Кемь |
70 |
62 |
67 |
74 |
85 |
Кондопога |
52 |
45 |
49 |
35 |
47 |
Питкяранта |
105 |
70 |
102 |
82 |
189 |
Беломорский |
89 |
91 |
90 |
101 |
153 |
Калевальский |
129 |
61 |
55 |
101 |
202 |
Лахденпохский |
114 |
64 |
103 |
123 |
339 |
Лоухский |
124 |
63 |
61 |
92 |
134 |
Медвежьегорский |
111 |
109 |
104 |
116 |
165 |
Муезерский |
89 |
50 |
59 |
74 |
129 |
Олонецкий |
157 |
77 |
84 |
136 |
218 |
Прионежский |
90 |
56 |
42 |
43 |
63 |
Пряжинский |
100 |
72 |
84 |
87 |
129 |
Пудожский |
113 |
89 |
69 |
87 |
141 |
Суоярвский |
84 |
61 |
75 |
88 |
140 |
Вепсская волость |
223 |
170 |
157 |
102 |
153 |
В 1998 году в среднем по республике доля расходов в бюджетах муниципальных образований в их доходном потенциале составила 66%. Это показывает, что в среднем расходы бюджетов муниципальных образований были обеспечены доходным потенциалом. В то же время налицо значительная асимметрия. В 9 муниципальных образованьях расходы бюджетов были ниже доходного потенциала с дифференциацией от 6 до 63%. При этом, и это существенно, в 9 муниципалитетах расходы превышали доходный потенциал с дифференциацией от 5 до 123%. Разница между максимальной и минимальной величинами по доле расходов в доходном потенциале составила 6 раз. В 2002 году в среднем по муниципальным образованиям республики доходный потенциал превышал расходы муниципальных образований всего на 6,5%. Существенно возросла асимметрия. Только в 6 муниципальных образованиях доходный потенциал был выше расходов с дифференциацией от 37 до 51%, а в 13 муниципальных образованиях расходы превышали доходный потенциал. Превышение составило от 29 до 239%. Разница между максимальной и минимальной величинами составила почти 7 раз.
Проведенный сравнительный анализ позволяет сделать следующие выводы:
1. Сложившаяся в Российской Федерации система межбюджетных отношений по формированию доходного потенциала территорий муниципальных образований не отвечает основным принципам бюджетного федерализма. Доходный потенциал территорий муниципальных образований состоит в основном из федеральных налогов, закрепление которых и ставки распределения между уровнями бюджетной системы основаны на постоянно меняющейся основе, не имеют достаточного социально-экономического обоснования. Асимметрия в доходном потенциале территорий муниципальных образований, превышение расходной части бюджетов муниципальных образований их доходного потенциала компенсируется финансовой помощью федерального бюджета бюджету субъекта РФ, а затем бюджетом субъекта РФ муниципальным образованиям. Нет непосредственной связи между доходным потенциалом территории и собственными доходами и расходами бюджетов муниципальных образований. Такая система порождает иждивенчество и не стимулирует субъекты РФ и муниципальные образования к увеличению налоговой базы и неналоговых доходов.
2. Ныне действующая методика финансовой помощи субъектам РФ, несмотря на формализацию ее, не соответствует назначению финансовой помощи. Как известно, финансовая помощь призвана реализовать принцип социальной справедливости – выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям. Решение этой проблемы определено в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Это принятие закона о минимальных социальных стандартах и на этой основе установление Правительством РФ социальных норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных и муниципальных услуг. “Затягивание” принятия этих документов со ссылкой на недостаточность финансовых ресурсов неоправданно. Эти нормативные акты следует принять с учетом реальных финансовых ресурсов. Может быть, это будут не популярные с точки зрения уровня социальных и финансовых нормативов. Но этот будет понятный всем механизм финансовой помощи, во многом исключающий практику субъективного определения финансовой помощи.