О совершенствовании бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации в целях соблюдения конституционных основ федеративного устройства Российской Федерации

М.Э. Кочергина

Московская областная Дума, г. Москва

На современном этапе существует большое многообразие оценок, мнений, позиций в отношении действующей налоговой системы, а также масштабов, способов и сроков ее реформирования. Такие оценки в той или иной степени затрагивают не только экономические и организационные, но и правовые аспекты обсуждаемой проблемы.

В форме уплаты налогов государство привлекает каждого – в зависимости от его индивидуального потенциала – к финансированию государственных конституционных задач, осуществлению которых содействуют принципиально на равных основаниях все налогоплательщики. Следует также учитывать, что налоговая система России, как и любого иного государства, содержит в себе важнейшее противоречие. С одной стороны, увеличение налоговых изъятий, обусловленное постоянным ростом публичных расходов. С другой стороны, размеры налогообложения имеют свой верхний предел, определяемый в каждой конкретной стране воздействием целого набора различных факторов экономического, социального, политического, культурного и иного характера. Сложность достижения согласия в рамках современного общества заключается в том, что за сталкивающимися интересами нередко стоят противоположные мировоззренческие позиции, основанные на диаметрально противоположных принципах.

Разрешение приведенного основного противоречия налоговой системы в любом государстве непосредственно связано с разрешением проблемы согласования интересов государства и гражданина. Так как Конституция представляет собой правовую форму компромисса интересов, сложившегося в обществе, то налоговая система должна формироваться под непосредственным влиянием основных конституционных правовых принципов.

Правовая основа формирования налоговой системы России может строиться как на основе следующих конкретных статей Конституции: 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 11,15, 18, 19, 24, 34, 35, 45, 49, 51, 52, 54, 55, 57, 71,72, 74, 75, 76, 77, 114, 123, 132, так и с учетом регулятивного воздействия всей Конституции в целом. Обобщая конституционные нормы, можно классифицировать основные конституционные принципы, влияющие на процесс правотворчества и весь массив нормативных правовых актов, формирующих налоговую систему, по двум группам:

1.   первая – универсальные конституционные принципы, определяющие основы налоговой политики и налоговых отношений между Федерацией и ее субъектами; 2) вторая – принципы, определяющие основы поведения и правовой статус участников налоговых правоотношений.

К первой группе относятся принципы, имеющие общечеловеческие ценности, выработанные всей мировой цивилизацией к концу ХХ века и присущие большинству современных конституций:

а)   принцип демократического правового федеративного государства, гарантированности прав и свобод человека (ведущие 1 и 2 статьи Конституции Российской Федерации);

б)  принцип социальной ориентированности налоговой политики (в статье 7 и ряде статей главы 2 Конституции России Российская Федерация провозглашается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека: провозглашаются охрана труда и здоровья людей; введение гарантированного минимального размера оплаты труда; обеспечение максимальной поддержки семьи, инвалидов и пожилых граждан; введение минимального размера оплаты труда; установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты);

в)   принцип реализации совместного ведения Федерации и ее субъектов в установлении общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (в соответствии с пунктом “и” статьи 72 Конституции Российской Федерации);

г)   принцип обеспечения единства налоговой политики и налоговой системы на всей территории Федерации (статья 8 гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, пункт “н” статьи 72 Конституции к совместному ведению Федерации и ее субъектов относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления);

д)  принцип равенства прав субъектов Федерации в принятии собственного налогового законодательства (в пунктах 1, 2, 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации утверждаются равенство и самостоятельность законодательства субъектов Федерации);

е)   принцип конституционности актов налогового законодательства (статьи 4 и 125 Конституции Российской Федерации предусматривают, что акты, в том числе налоговые, или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу);

ж)  принцип гибкости налоговых платежей как инструмента внешнеторговой и инвестиционной политики (в статье 15 Конституции Российской Федерации подтверждается действие на территории Федерации общепринятых в мировой практике принципов и норм международного регулирования торгового оборота и движения капитала);

з)   принцип обеспечения сбалансированности бюджетов разного уровня (в статье 114 на Правительство Российской Федерации возлагается обеспечение и исполнение налоговых обязательств в рамках Федерации, ее субъектов, местного самоуправления с целью соблюдения единого экономического пространства и проведения единой финансовой политики);

и)  принцип самостоятельности местного самоуправления в проведении политики местного налогообложения (в статье 132 Конституции Российской Федерации устанавливаются права органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы).

Ко второй группе конституционных принципов относятся:

а)   принцип равенства налогоплательщиков перед государством и законом (из смысла статьи 19 Конституции Российской Федерации);

б)  принцип обязательности уплаты налогов, учета налогоплательщиков и неотвратимости ответственности за нарушение налогового законодательства (статья 57 Конституции Российской Федерации включает обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы);

в)   принцип защиты имущественных прав налогоплательщика от неправомерных действий должностных лиц и иного ущерба, обязательность возврата неправомерно взысканных налоговых платежей (в пункте статьи 8 Конституции Российской Федерации установлены гарантии защиты равным способом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности);

г)   принцип предотвращения двойного налогообложения и неотягощения налогового бремени (принцип напрямую не исходит из положений Конституции, однако исходя из смысла статей 34 и 35 Конституции Российской Федерации предполагается право на свободное использование своих личных способностей в любой сфере, и в предпринимательской деятельности в частности, а также гарантируется неотчуждаемостью имущества иначе как по решению суда или при условии предварительного и равноценного возмещения);

д)  принцип публичности и гласности информации в налоговых отношениях (в статье 29 гарантируется право граждан получать информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну);

е)   принцип обеспечения законности и правопорядка в налоговых отношениях, защиты интересов участников налоговых отношений в суде (в статье 123 закрепляются гласность судопроизводства, осуществление его на основе состязательности и равноправия сторон).

Принцип федеративного государства составляет основу разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в налоговой сфере во многих зарубежных странах. При этом смысл распределения налоговых полномочий состоит не в разъединении государственной власти, а в ее разумном разделении, структурировании и сбалансированности. Каждое федеративное государство уникально. Это относится в одинаковой степени к истории его возникновения, этническому составу населения, структуре членов Федерации и распределению компетенции между Федерацией и ее субъектами. Чаще всего в спорах о компетенции по вопросам налогов и об участии в национальном доходе от налогов с особой силой отражается присущая федеративному государству напряженность, вызванная наличием унитаристских и федералистских тенденций.

Какие же тенденции наблюдаются в развитии налогового законодательства России? Непосредственный анализ норм Налогового кодекса РФ демонстрирует, что правовое поле регулирования, оставляемое субъектам Федерации, не должно быть так детально прописано в кодифицированном федеральном законе.

В Конституции РФ (части 3 статьи 75 и статье 132) и в Налоговом кодексе РФ (пункт 5 статьи 3, статьи 12, 13, 14, 15 и 17) законодательные полномочия разграничиваются на основе применения двух правовых институтов: «установление налогов и сборов» и «введение налогов и сборов». Что же следует понимать под указанными понятиями?

С одной стороны, в словаре В.И. Даля термин “установить” означает “учредить”, “узаконить”. “Ввести” по С.И. Ожегову – означает сделать действующим, по В.И. Далю – “вводиться” – “входить в употребление”.

С другой стороны, свое отношение к рассматриваемым понятиям выразил Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении 21 марта 1997 в мотивировочной части в ходе процесса по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”. Конституционный Суд РФ определил, что “установление налогов и сборов” имеет различный юридический смысл применительно к Российской Федерации и к субъектам Российской Федерации:

1. Федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств.

2. Установление региональных налогов и сборов органами власти субъектов Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с имеющей прямое действие Конституцией Российской Федерации. Из статей 5 (части 2 и 3), 72 (пункт “и” части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что регулирование федеральным законом региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридически содержанием на основании федерального закона осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации. Установление налога субъектом Российской Федерации означает его право вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог.

Таким образом, Конституционный Суд разграничил налоговые полномочия по установлению и введению региональных налогов.

Установление регионального налога означает конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налога, правил предоставления льгот, способов исчисления конкретных ставок и т.д.

То есть, Конституционный Суд более широко понимает границы законодательного регулирования региональных налогов субъектами Федерации, чем такое регулирование, установленное в Налоговом кодексе РФ. Дело в том, что компетенция может быть распределена пропорционально либо сконцентрирована в руках центральной власти в такой сильной степени, что отличия федерального государства от унитарного будут незначительными. С принятием каждой новой главы части второй Налогового кодекса РФ становится все более очевидно, что данный кодифицированный акт не позволяет соблюдать правовую позицию Конституционного суда РФ в сфере разграничения законодательных полномочий между федеральным законодателем и законодательными органами субъектов Федерации.

Налоговый кодекс РФ все больше представляет собой пример перевода прежней (образца 1991 года) законодательной практики в новую законодательную форму без учета реалий развития Российской Федерации. Например, в статье 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», принятого после вступления в силу части первой Налогового кодекса РФ, предусмотрено, что по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий исключительно федеральных органов государственной власти.

На современном этапе, даже, казалось бы, в благополучных федеративных государствах, существуют проблемы пересмотра разграничения налоговых полномочий в связи с процессами развития федерации. Среди таких проблем можно выделить:

1.   Предоставление субъектам Федерации и местному самоуправлению более разнообразных возможностей для собственного налогового законодательства. Становится актуальным растущий интерес субъектов к большей финансово-экономической самостоятельности.

2.   Необходимость преобразования финансового выравнивания с целью усиления финансово-экономической самостоятельности субъектов Федерации в духе конкурентного федерализма. Основой должен являться принцип финансового выравнивания только с помощью собственных усилий, но ни в коем случае не поощрений за бездействие.

3.   Предоставление субъектам Федерации более широкую возможность вести подлинно самостоятельное финансовое хозяйство и значительно раздвинуть рамки свободы формирования своей политики.

Распределение законодательных полномочий в области налогообложения на основе конституционных принципов позволяет страховать налогоплательщика от неорганизованного посягательства конкурирующих структур власти на его доходы и собственность и гарантирует защиту его прав.

Учитывая вышеизложенное, следовало бы предложить федеральному законодателю рекомендации по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства:

1.   Внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части изменения порядка разграничения полномочий по установлению и введению региональных и местных налогов и сборов, а также изменения распределения налогов и сборов, установленных в статьях 13, 14 и 15.

2.   Принять федеральный закон о введении в действие статей 12, 13, 14 и 15 Налогового кодекса и соответствующей полной отмене Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

3.   Исключить из Налогового кодекса РФ нормы, регулирующие порядок зачисления платежей по налогам и сборам в бюджетную систему, соответственно дополнить Бюджетный кодекс РФ указанными нормами.

4.   Включить в Бюджетный кодекс РФ перечень регулирующих федеральных налогов в целях исключения ежегодного его пересмотра в рамках федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.