Вопросы бюджетного федерализма (разграничения бюджетных полномочий и взаимоотношений между бюджетами разного уровня) до 1 января 2000 года регулировались следующими Законами: "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г.; "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 года; "О финансовых основах местного самоуправления" от 25 сентября 1997 года; "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" от 15 июля 1992 года. Все эти нормативные акты заменены Бюджетным кодексом, введенным в действие с 1 января 2000 г.
Кроме того, по существу все законы, связанные с налогообложением, а также с распределением расходной части федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов имеют территориальный аспект, т.е. непосредственно задействованы в межбюджетных отношениях.
За время работы Федерального Собрания второго-третьего созыва было принято множество поправок к названным законам. При активном участии депутатов Государственной Думы совершенствовались методики расчетов трансфертов из ФФПР, были разработаны Бюджетный и Налоговый кодексы.
Реформирование межбюджетных отношений
Процесс реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации можно разделить на два этапа:
– с 1999 г. по 2001 г.;
– с 2002 г. по 2005 г.
Первый этап реформирования характеризуется следующими основными моментами.
Начало реформ, связанных с бюджетным федерализмом, было заложено в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, одобренной Трехсторонней рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, в состав которой вошли члены Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства Российской Федерации, и утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.98г. №862.
Основные направления реформирования межбюджетных отношений нашли свое отражение в федеральном бюджетном и налоговом законодательстве: Налоговом кодексе, Бюджетном кодексе и Федеральном законе "О бюджетной классификации Российской Федерации ", а также федеральных бюджетах на очередной финансовый год.
Ключевым моментом Концепции было принятие принципиально новой Методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов. Методика распределения средств ФФПР основана на оценке объективных различий в бюджетных потребностях и налоговом потенциале субъектов Российской Федерации. Указанный фонд распределяется по формуле в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Распределение дотаций ФФПР проводится по двум направлениям исходя из необходимости создания стимулов для развития собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации и поддержания минимально гарантированного уровня бюджетной обеспеченности.
В период с 1999 по 2001 год при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год были расширены состав и структура раздела федерального бюджета "Финансовая помощь бюджетам других уровней".
Сформирован Фонд реформирования региональных финансов, образуемый за счет займа Международного банка реконструкции и развития. Средства фонда направляются субъектам Федерации, отобранным на конкурсной основе, на активизацию процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействие реформированию бюджетной системы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ.
В составе раздела был предусмотрен Фонд компенсаций, передаваемый на реализацию Федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".
Кроме этого, в составе раздела были предусмотрены дотации на реализацию федеральных полномочий по льготам, установленным Федеральным законом "О ветеранах".
Разделом предусматривались также средства на:
– государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства;
– субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области;
– дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение потерь в связи с изменением объема и порядка формирования Фонда компенсаций и так далее.
В целях уточнения расходных полномочий и распределения их между уровнями бюджетной системы в 2001 году в Федеральном законе "0 федеральном бюджете на 2001 год" впервые был включен перечень законодательных актов, действие которых приостанавливается на финансовый год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.
В области реформирования налогового законодательства была проведена работа в части более детального распределения доходных полномочий между бюджетами разных уровней путем принятия части первой и второй Налогового кодекса.
В период 2000-2001 гг. законами о федеральном бюджете было положено начало реструктуризации долгов субъектов Российской Федерации.
Благодаря совершенствованию налогового законодательства, налоговая нагрузка между регионами распределена более равномерно. Кроме этого, упразднены индивидуальные подходы в отношении ряда национальных республик, таких как Башкортостан и Татарстан, за которыми сохранялся особый бюджетный статус, позволяющий перечислять налоговые платежи в федеральный бюджет в ином размере, чем было установлено действующим законодательством. Сложившаяся система межбюджетных отношений, обеспечивая более автономным от Центра регионам более мягкий финансовый режим, нарушала базисные принципы бюджетного федерализма. Однако непонятно, на основании каких нормативных актов и в соответствии с какими методиками в 2002 году выделяются средства в общем объеме 19.1 млрд. рублей вышеназванным субъектам Российской Федерации из 21 раздела федерального бюджета.
Таким образом, несмотря на определенные сложности, реформы, проведенные в период 1998-2001 г.г., значительно приблизили бюджетную систему страны к построению основ бюджетного федерализма.
Следует отметить, что характер и проблемы бюджетного федерализма определяются состоянием бюджетной системы в целом и каждого ее уровня в отдельности. Поэтому проблемы в данной сфере остались.
Перспективы развития бюджетного федерализма, Программа развития бюджетного федерализма
Вторым этапом на пути реформ, связанных с региональными 1 финансами, явилась Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (одобрена Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584).
Данная Программа базируется на результатах выполнения Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах и является стратегическим моментом в дальнейшем продолжении реформирования отношений между уровнями бюджетной системы.
Основная цель, заложенная в Программе, позволит органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти различных уровней.
С законодательной точки зрения поставленные в Программе задачи предполагают уточнение сферы вопросов местного значения, закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов, установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов, упорядочение местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге, других городах.
В этой связи Бюджетным кодексом должна установиться возможность формирования в субъектах РФ местных бюджетов разных уровней с одновременным определением сферы их расходных полномочий, а также определением единых принципов формирования доходов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Одновременно Налоговым кодексом должны уточниться налоговые полномочия органов местного самоуправления. В этой связи следует напомнить, что принятые ранее решения по подоходному налогу о зачислении его в размере 100 % в региональные бюджеты, отмена льгот по нему привели к серьезному увеличению исполнения этого налога.
В перспективе, проводя налоговую реформу, следует закреплять определенные налоги за конкретным уровнем бюджета. Указанная тенденция закрепления отдельных налогов за отдельными уровнями бюджетной системы могла бы создать достаточно стабильную и постоянную базу для определения доходов и на местном уровне, и на региональном, и на федеральном.
В результате законодательных закреплений субъекты РФ получат возможность реализовать нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в отношении разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных уровней. При этом федеральным законодательством должны быть закреплены условия и принципы такого рода разграничений, а также механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективности бюджетных взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Необходимость закрепления четкого и стабильного разграничения расходных полномочий между властями разных уровней в Бюджетном кодексе должна быть определена критериями в соответствии с субсидиарностью (близость к потребителям соответствующих бюджетных услуг), территориальным соответствием, внешними эффектами (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем за более высоким уровнем власти они должны закрепляться), территориальной дифференциацией (соответствие региональных и местных различий в производстве и потреблении бюджетных услуг), концентрацией бюджетных расходов с одновременной экономией бюджетных средств.
2002 год является первым шагом на пути реализации указанной Программы. Федеральным бюджетом на текущий год, в части выравнивания бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов), предусматривается осуществление проводимых структурных реформ. Основная часть финансовой помощи регионам, как и раньше, предоставляется через Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, общий объем указанного Фонда составляет 147,5 млрд. рублей.
Принципиально новым моментом в формировании раздела "Финансовая помощь другим уровням бюджетов" в 2002 году явилось создание Фонда софинансирования социальных расходов.
Кроме этого, в целях достижения паритета при формировании доходной базы между уровнями бюджетной системы проектом федерального бюджета на 2002 год предусматриваются дотации на стабилизацию доходной базы бюджетов субъектов РФ в связи с принятием второй части Налогового кодекса в размере 3,0 млрд. рублей.
Общий размер финансовой помощи субъектам РФ должен составить в 2002 году 261,8 млрд. рублей, что в относительном размере составляет 15,7 % в общем объеме расходов (без расходов, перечисляемых в Пенсионный фонд РФ в счет поступления от единого социального налога).
Однако законом о бюджете в 2002 году не соблюдается норма Бюджетного кодекса (статья 48), которая определяет поступление не менее 50% налогов от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Считаю необходимым отметить, что в настоящее время в Государственной Думе обсуждается внесенный Правительством Российской Федерации законопроект "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах", который направлен на частичную компенсацию потерь доходов региональных бюджетов в связи с отменой с 1 января 2003 года Закона Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации", которым предусматривалась уплата налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств. С этой целью Правительством предлагается:
1. Увеличить ставки акцизов на нефтепродукты (бензин автомобильный, дизельное топливо и автомобильные масла) на 70 %. Такое увеличение ставок, по мнению Правительства, не должно привести к существенному росту розничных цен на нефтепродукты. Однако, по мнению Комитета по бюджету и налогам, данная мера приведет к резкому удорожанию стоимости бензина, увеличению стоимости перевозки грузов и т.д. Поэтому Комитет предлагает снизить предложенную ставку до 45 %.
2. Увеличить долю налога на прибыль организаций, зачисляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации на 1,5 % с одновременным уменьшением доли этого налога, зачисляемого в федеральный бюджет. Комитет по бюджету и налогам считает, что увеличение норматива отчисления от налога на прибыль должно составить 4%. Это позволит регионам более существенно пополнить собственные доходы. Тем более, что недавно, выступая в Министерстве финансов, министр по налогам и сборам сообщил, что по итогам 1 -го и 2 месяцев 2-го квартала доходы бюджетов субъектов составили 130% по сравнению с тем же периодом прошлого года и по налогу на прибыль в том числе.
3. Ввести транспортный налог, предусмотренный в перечне региональных налогов в статье 14 первой части Налогового кодекса Российской Федерации. Региональный транспортный налог вводится взамен действующих налога с владельцев транспортных средств, регулируемого Законом Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации", и налога на водно-воздушные транспортные , средства, регулируемого Законом Российской Федерации "0 налогах на имущество физических лиц". Для всех транспортных средств независимо от марки и страны изготовления устанавливается единая налоговая база в виде мощности двигателя транспортного средства в лошадиных силах или в виде валовой вместимости транспортного средства. Право установления конкретных налоговых ставок в пределах ставок, предусмотренных в федеральном законе, а также налоговых льгот предоставляется законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. При этом транспортный налог будет окрашен, т.е. может иметь целевое назначение и направлен на финансирование строительства дорог.
4. Провести индексацию ставок земельного налога и арендной платы за землю против действующих в 2002 году в 1.8 раза. Соответственно в законопроекте "О федеральном бюджете на 2003 год" будет предусмотрен отказ от централизации части этого налога на федеральном уровне и зачисление его в полной сумме в региональные и местные бюджеты.
Таким образом, регионы получат 210.0 млрд. рублей, из них: транспортный налог составит 21.7 млрд. рублей; передача из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации ставки налога на прибыль организаций в размере 4% – 130,8 млрд. рублей; передача 15 % налога на землю из федерального бюджета в бюджеты субъектов – 9.0 млрд. рублей; 12.5 млрд. рублей поступлений от недоимки на пользователей автомобильных дорог, пени, штрафы, а также заключительные расчеты за 2002 год; целевые субвенции из федерального бюджета составят 36.0 млрд. рублей.
Кроме этого, законопроектом предлагается внесение изменений в налоговое законодательство в части налоговых поступлений от акцизов по подакцизным товарам, в отношении которых установлены специфические налоговые ставки. Ставки акциза на пиво предлагается проиндексировать на 25%. В связи с ростом цен на сигареты в 1998-2001 гг. и снижением доли акциза в цене этой продукции среднюю ставку акциза на сигареты предлагается увеличить на 70%. Начиная с 2003 года предлагается установить для определения акцизов две группы сигарет и установить на них комбинированные ставки акцизов, состоящие из специфической и адвалорной (т.е. в %). Указанные изменения и дополнения будут обсуждаться позднее, ко второму чтению.
Дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений невозможно без приведения обязательств в соответствие с возможностями. Требуется дальнейшая кропотливая работа, в первую очередь над завершением налогового законодательства, над совершенствованием бюджетного законодательства и упорядочиванием всех законов, касающихся предоставления социальных льгот, а также законов, затрагивающих важнейшие сферы, связанные с финансированием из региональных и местных бюджетов.