Бюджетная политика и региональное развитие

В.А. Матвеев

Комитет по делам федерации и региональной политики, г. Москва

Трансформация экономической и политической систем в России, произошедшая в 1990-х годах, создала качественно новые условия для развития российских регионов. В основе вырабатываемой экономической политики – курс на децентрализацию государственного управления и повышение роли региональных властей в решении территориальных проблем.

Социально-экономическая обстановка в стране в настоящее время характеризуется обострением проблем социально-экономического развития регионов, усилением межрегиональных различий в качестве жизни населения. Происходит общее ухудшение состояния региональных и особенно местных бюджетов, увеличиваются различия в их бюджетной обеспеченности, что связано как со спецификой структурного кризиса в различных регионах, так и бюджетной политикой федеральных и региональных властей. Финансовая поддержка из федерального бюджета лишь отчасти сокращает эти разрывы, но не решает в целом проблемы горизонтальных дисбалансов. Особенно тяжелая ситуация сложилась для бюджетов ряда регионов Центральной России, Северного Кавказа и Севера.

Как известно, в странах рыночной экономики бюджет является важнейшим инструментом осуществления экономической политики государства. С его помощью государственная власть осуществляет перераспределение национального дохода, проводит структурную перестройку народного хозяйства, ведет социальные преобразования.

Одной из центральных задач цивилизованного государства является обеспечение равноценных условий жизни на всей территории страны, то есть перераспределение доходов в пользу менее развитых регионов. Другая не менее важная задача – обеспечение экономического роста. Достижение территориальной справедливости и экономической эффективности – в значительной мере противоречащие друг другу цели, в связи с чем при осуществлении региональной экономической политики федеральные органы власти должны достигать оптимального их соотношения. Решение этих задач в российских условиях имеет свои особенности. В последние годы в связи с резко возросшими платежами по внешнему долгу остальных ресурсов федерального бюджета хватает в основном только на текущие расходы, в том числе и на федеральную поддержку региональных бюджетов. Инвестиционная же часть бюджета резко сокращена, доля инвестиций в расходах федерального бюджета сократилась с 4.9% в 2001 г. до 3.8% в 2002 г. Аналогичная ситуация с распределением средств на текущие и инвестиционные расходы складывается и в разделе федерального бюджета, касающегося финансовой помощи бюджетам других уровней.

Система финансовой помощи из федерального бюджета является одним из важнейших и постоянно критикуемых вопросов бюджетной политики.

Несмотря на постоянно совершенствуемый механизм финансовой помощи регионам, острота противоречий между центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по вопросам межбюджетного взаимодействия не снижается.

Бюджетное выравнивание через Фонд финансовой поддержки регионов (далее – ФФПР) федерального бюджета, как один из основных каналов федеральной помощи региональным бюджетам, не решает в достаточной мере проблему сглаживания различий в уровне социально-экономического развития регионов. Ориентация ФФПР на текущие расходы (выплата зарплаты работникам бюджетной сферы и т.п.) ведет к тому, что в относительном выигрыше оказываются территории с более высоким уровнем обеспеченности социальными объектами.

Система федеральной помощи регионам находится под пристальным вниманием Федерального Собрания и региональных органов власти и подвергается ими постоянной критике. Это касается как объема выделяемых ресурсов, так и направлений использования.

К настоящему времени федеральная исполнительная власть ввела в действие новую Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В ней подчеркивается, что межбюджетные отношения являются одним из важных стратегических ориентиров бюджетной политики в Российской Федерации.

Разработчики Программы отталкиваются от тезиса, что сложившаяся в РФ к настоящему времени система межбюджетных отношений не отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу, несмотря на многолетние попытки федеральных властей ее усовершенствовать.

До сих пор не в полной мере реализован один из основных принципов бюджетного федерализма – формирование бюджетов, достаточных для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий.

Конечным этапом механизма финансового обеспечения реализации полномочий региональными и местными органами власти является выравнивание бюджетной обеспеченности и предоставление целевой финансовой помощи из бюджетов более высокого уровня.

При этом в Программе развития бюджетного федерализма поставлена задача более четко разделить различные виды финансовой поддержки. В соответствии с этим в федеральном бюджете на 2002 год количество целевых фондов в разделе «Финансовая помощь бюджетам других уровней» увеличилось до пяти. Но следует отметить, что порядок формирования и расходования средств этих фондов не устанавливается законодательно.

Финансовая помощь субъектам РФ на поддержку инвестиций производственного, инфраструктурного и социального характера сосредоточивается в рамках созданного в федеральном бюджете специального Фонда регионального развития. Однако в Программе лишь намечены основные принципы распределения ресурсов этого Фонда.

Общими принципами распределения средств Фонда регионального развития являются:

          целевая поддержка капвложений в общественную инфраструктуру;

          софинансирование капвложений из бюджетов субъектов РФ;

          соблюдение субъектами РФ требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса.

В то же время запланированная Правительством РФ к рассмотрению проекта федерального бюджета 2002 года методология распределения средств данного направления не представлена.

А такой злободневной проблеме межбюджетных отношений как разработка комплексного подхода к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом федеральных целевых программ регионального развития (далее – ФЦПРР) практически уделено ничтожно мало места.

Поскольку в рыночной экономике постоянно существуют и возникают противоречия, трудности, проблемы, которые рыночный механизм сам по себе решить не может, то объективно необходима система мер по усилению государственного регулирования ряда сегментов рыночной экономики.

В настоящий момент единственным инструментом прямого планового воздействия государства на экономику, на наш взгляд, остались ФЦПРР.

Без применения программно-целевых методов государственного регулирования не решить масштабную задачу структурной перестройки экономики региона и ее основных межотраслевых комплексов, как и создания эффективного механизма экономического саморазвития с учетом особенностей региона.

До недавнего времени нормативное правовое регулирование в сфере социально-экономического развития регионов шло по пути принятия в массовом порядке постановлений Правительства РФ. На базе данных нормативных актов принимались федеральные целевые программы по социально-экономическому развитию конкретных регионов. Как правило, общей целью программ по развитию регионов является разработка и осуществление системы мер, обеспечивающих преодоление экономического кризиса на конкретной территории.

В последние годы при рассмотрении в рамках проекта федерального бюджета в Государственной Думе РФ перечня ФЦПРР и объема выделяемых на их реализацию финансовых средств мнения сторон, представляемых федеральной исполнительной и законодательной властью, имели противоположный характер. Основной тезис правительственной стороны – упразднить все ФЦПРР в связи с тем, что программ слишком много, они имеют расплывчатые цели и неустойчивое финансирование.

Представители федеральной законодательной власти, как и представители региональных властей, приводят факты позитивных результатов в реализации ФЦПРР. Особенно успешно функционировали программы развития Республики Коми, Республики Мордовия и др. С их помощью были введен в действие ряд бюджетообразующих предприятий, увеличен сбор налогов, не только с введенных предприятий, но и сопряженных производств, сокращена безработица.

В 2001 году из Фонда регионального развития финансировалось 46 ФЦПРР. При подготовке проекта федерального бюджета на 2002 год Правительством РФ было принято принципиальное решение о концентрации финансовых ресурсов и соответственно резком сокращении числа ФЦПРР. Исходя из этого в раздел 6 «Региональный паритет» перечня федеральных целевых программ федерального бюджета 2002 года включены 7 ФЦПРР, в рамках которых финансируются объекты государственной собственности субъектов РФ и муниципальной формы собственности.

В целом Фонд регионального развития в 2002 году возрос более чем в 5 раз, с 3.3 млрд. рублей в 2001 г. до 17,5 млрд. рублей, что связано с резким изменением перечня ФЦПРР. Ориентация сделана в основном на геополитические интересы страны (это поддержка развития Калининградской области, Курильских островов и других территорий Дальнего Востока, южных регионов России и Татарстана), и в последнюю очередь на сокращение различий в уровнях социально-экономического развития регионов. Между тем те 46 программ, действовавшие в 2001 году, и были ориентированы на федеральную программную поддержку нуждающимся регионам. Правительство РФ волевым порядком прекратило действие почти всех программ развития регионов, даже тех из них, действие которых заканчивается в период до 2005 года, тем самым увеличив количество незавершенных строительством объектов в регионах. Это никак не способствует рационализации и эффективности использования выделенных регионам на протяжении ряда лет федеральных финансовых средств под объекты производственного и социального характера.

Вместо этих программ в 2002 году была спешно введена федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ на 2002-2010 гг. и до 2015 года». В федеральном бюджете 2002 года на нее выделено всего 2 млрд. рублей на 41 регион. Между тем, по расчетам Центра фискальной политики, соотношение бюджетной обеспеченности 10 самых «богатых» и 10 самых «бедных» регионов России с 1998 г. по 2000 г. увеличилось с 16,8 до 20.7 раз, валовый региональный продукт на душу населения (с учетом покупательной способности населения) между самым богатым и бедным регионами за эти три года сократился лишь с 190 до 169. Актуальность проблемы снижения дифференциации уровней развития разных регионов не снижается, и ее не решить такими малыми средствами.

В настоящее время различия в развитии регионов по наиболее важным экономическим и социальным показателям достигли критического уровня. Многие регионы могут быть отнесены к кризисным, где впору принимать экстренные меры. В настоящее время выходит в практическую плоскость обсуждение проблем банкротства органов власти регионов (и муниципалитетов) и введения мер внешнего управления.

Понятно, что в федеральном бюджете нет таких финансовых средств, чтобы полностью нивелировать дифференциацию социально-экономического развития регионов. Но можно приветствовать принципиальное решение Правительства РФ выделить на реализацию данной программы некоторые средства для постепенного сокращения сложившейся в РФ региональной асимметрии в экономической и социальной сферах. По расчетам Министерства экономического развития и торговли, для достижения среднероссийского уровня наиболее отсталыми регионами потребуется в лучшем случае 15-30 лет. Поэтому в данной программе поставлена более скромная задача – уменьшение отставания менее развитых регионов. Судя же по планам Правительства РФ в отношении финансирования Фонда регионального развития в предстоящий период, следует быть готовым к корректировке задачи на менее амбициозную цель, а именно – лишь предотвращение дальнейшего увеличения разрыва между сильными и слабыми регионами.

Следует отметить, что в рамках федеральной целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ на 2002-2010 гг. и до 2015 года» выделены три направления финансирования: жизнеобеспечивающих объектов линейной инженерной инфраструктуры, объектов социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством гарантий, и поддержка проектов в регионах нового приграничья.

Следует отметить в качестве негативного фактора усиление различий, например, в финансировании социальных расходов и из федерального, и из бюджетов более низких уровней в 90-е годы, что привело к увеличению различий в обеспеченности регионов объектами социальной инфраструктуры. Например, по такому принципиально важному показателю как обеспеченность лечебными амбулаторными учреждениями (число посещений в смену на 10 тыс. жителей) в 2000 г.: при среднероссийском уровне в 240 посещений в Москве число посещений достигло 421, а в двух наименее развитых регионах: в Коми-Пермяцком АО и в Республике Ингушетия 113 и 38 соответственно. Аналогична динамика показателей оснащенности регионов объектами инженерной инфраструктуры. Такой разброс показателей не делает оптимистичной задачу преодоления различий по обеспеченности слаборазвитых регионов объектами социальной и инженерной инфраструктуры в обозримые сроки.

Анализ зарубежной практики показывает достаточно активное использование программно-целевого метода регионального развития в странах с развитой рыночной экономикой. Например, в США данный механизм решения проблем регионального развития применяется практически повсеместно, в основном для решения экологических и дорожных проблем, развития малого бизнеса. В Европе же, в частности во Франции, программный механизм используется для развития экономического потенциала кризисных территорий.

Программно-целевой подход вполне приемлем для использования на практике реализации социально-экономических проблем регионов в нынешний переходный период. Однако необходимо его совершенствование, прежде всего, в нормативной правовой сфере.

Программно-целевые методы в регулировании развития экономики имеют определенную нормативно-правовую базу и опыт применения, но современный этап экономического развития страны требует нового осмысления и законодательного обеспечения, особенно это касается упорядочения системы финансирования и реализации целевых программ и т.п.

Анализ действующей нормативной базы свидетельствует о том, что все правовое обеспечение направлено на разработку федеральных целевых программ развития отраслей и подотраслей народного хозяйства, отдельных направлений инновационного характера и других проблем, относящихся к предметам исключительно федерального ведения.

В то же время по вопросам государственной поддержки отраслей народного хозяйства, обеспечения объектами социальной инфраструктуры и т.п., относящимся к предметам совместного ведения, разграничение расходных полномочий обеспечивается средствами и финансируется за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Эффективность использования этих средств можно повысить посредством применения программно-целевого метода, но необходима разработка специального нормативного правового акта.

Исходя из этого приоритетными предметами текущего нормотворчества в сфере территориального развития, на наш взгляд, являются два законопроекта, разрабатываемые в настоящее время Комитетом Государственной Думы РФ по делам Федерации и региональной политике: “О федеральных целевых программах регионального развития” и "Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации".

Замечания и предложения, сделанные органами государственной власти субъектов РФ по проекту федерального закона “О федеральных целевых программах регионального развития”, в соответствии с регламентом Государственной Думы РФ подтверждают актуальность и своевременность разработки данного законопроекта.

Он должен уточнить место и роль Программ в общей системе государственного регулирования регионального развития и региональной политики, установить порядок формирования ежегодно обновляемого перечня наиболее острых региональных проблем как потенциальных объектов программного решения (закрепление этой функции за специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти), определение основных принципов, критериев и методов отбора из вышеуказанного перечня проблем ограниченного числа наиболее приоритетных, для реализации которых имеются (гарантированы) бюджетные ресурсы, а также порядка утверждения и реализации данных программ. Весьма важно, что проект закона должен быть направлен на выстраивание баланса интересов федерального центра и субъектов РФ в целях достижения устойчивого регионального развития.

Целью второго законопроекта "Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации" является обеспечение федеральной поддержки развития отдельных территорий, а именно, разработка нормативных механизмов оказания помощи из федерального бюджета депрессивным территориям муниципального уровня для преодоления системного кризиса, связанного с трудностями приспособления к рынку местной экономики.

Здесь также предлагается использовать программный механизм регионального развития.

Законопроект вводит определение депрессивной территории, а также ряд других базовых понятий, устанавливающих основные условия отношения территории к разряду депрессивных; перечисляет принципы, формы и методы федеральной поддержки депрессивных территорий; раскрывает полномочия федеральных, региональных и местных органов власти.

Он определяет основы федеральной поддержки депрессивных территорий, оставляя право принятия конкретных решений за Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами, иными органами, указанными в законопроекте. Это дает возможность максимально полно учесть все многочисленные обстоятельства, которые существуют в действительности.

Законопроект в значительной мере сужает перечень территорий, которым может быть одновременно предоставлена крупномасштабная целевая поддержка. Это делается, чтобы дать возможность максимально концентрировать силы и средства там, где в относительно короткий период времени возможен наибольший экономический и социальный эффект.

Предложенные выше нормативные правовые положения вписываются в действующую систему конституционных и законоустановленных норм государственного регулирования социально-экономического развития.

Принятие указанных законопроектов позволит существенно усовершенствовать разработку программного механизма регионального развития, а также организационно-экономические механизмы реализации программ регионального развития, что в свою очередь повысит эффективность и темпы регионального развития в Российской Федерации.