О СУЩНОСТИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

А.С. Колесов

заместитель премьер-министра Республики Карелия,
министр финансов РК

В условиях значительной доли в консолидированном бюджете Российской Федерации (РФ) платежей по погашению внешнего долга, нехватки средств для решения многих важных государственных задач (реформа вооруженных сил, своевременная выплата повышающейся заработной  платы работникам бюджетной сферы и др.) особенно возрастает значение проведения рациональной бюджетной политики как на уровне федерального центра, так и субъектов РФ и местного самоуправления.

При этом весьма важно правильно понимать сущность бюджетной политики, составляющих ее элементов с тем, чтобы комплексно решать стоящие перед государством задачи в этой сфере. Однако в настоящее время даже в специальной литературе редко можно встретить определение такой политики, не говоря уже об общепринятом ее понимании. Рассмотрим в качестве примера формулировку, которую дает П.И. Вахрин. Он считает, что «бюджетная политика является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических пропорций при формировании государственного бюджета на предстоящие годы, в том числе на предстоящий финансовый год» [1]. При этом отмечается, что «в настоящие годы (1998 – 2002 гг.) бюджетная политика нацеливает на выживание Российского государства и народа в условиях преодоления падения промышленного и сельскохозяйственного производства, повышения инвестиционной активности и снижения внешней задолженности»[2]. Достаточно распространенное мнение на суть бюджетной политики и с ним, пожалуй, можно в основном было бы согласиться.

Однако в данном определении речь идет лишь об одной, пусть даже очень важной, стороне бюджетной политики и отсутствуют, по нашему мнению, существенные ее характеристики. Во-первых, следует обязательно помнить, что денежные средства всегда ограничены, а потребность превышает их наличие во много раз. Во-вторых, исходя из первого замечания, необходимо иметь механизм рационального выбора наиболее важных направлений финансирования всеми уровнями власти. В-третьих, необходимо разумно подходить к пропорции распределения средств между указанными выше приоритетными направлениями и так называемыми «неприоритетными», так как в противном случае недооценка значения второстепенных на сегодня направлений финансирования может привести и нередко приводит к тому, что они в силу чрезмерного недополучения средств станут или становятся приоритетными.         В-четвертых, бюджетная политика, с одной стороны, это специфическая сфера деятельности, требующая от людей, ее вырабатывающих и осуществляющих, глубоких профессиональных знаний. А с другой стороны, ее результаты затрагивают всех без исключения людей – граждан РФ и поэтому она должна осуществляться в их интересах, с их санкции и под их контролем. Это противоречие устраняется лишь путем наличия специализированного органа управления бюджетом - Министерства финансов РФ, работающего в структуре исполнительной власти, каждое крупное решение которого должно рассматриваться, утверждаться и контролироваться представительным органом власти (на уровне РФ – это Федеральное Собрание). В-пятых, в ней, кроме целей и задач, а также определенных ресурсов (с чем, в общем-то, все согласны), должны быть конкретные результаты, по которым можно было бы более или менее объективно оценить реализацию намеченной политики. Другими словами, по нашему мнению, должен быть выработан, утвержден каким-то формальным образом и применяться на практике интегральный показатель оценки финансового положения страны (субъекта РФ или местного самоуправления). В-шестых, необходимо помнить, что результаты в бюджетной политике во многом зависят от согласованности и скоординированности проведения антимонопольной, банковской, валютной, страховой, таможенной политики и политики на рынке ценных бумаг. Все они, составляя в целом финансовую политику, влияют одна на другую. Можно ли, например, добиться улучшения жизненного уровня населения, если опережающими темпами к росту его доходов будут расти цены и тарифы на услуги естественных монополий? Можно ли рассчитывать на рост доходов бюджетов всех уровней от работы реального сектора экономики, если одновременно проводить таможенную политику по либерализации ввоза продукции из-за рубежа и ограничивая экспортными пошлинами вывоз товаров за пределы страны? Очевидно, что одно противоречит другому. И, наконец, в-седьмых, при ее осуществлении следует в обязательном порядке учитывать наличие и влияние на конечный ее результат так называемых «внешних» факторов помимо чисто бюджетных процессов. Например, даже разработав проект «идеального» бюджета, можно получить в результате поправок Госдумы значительно ухудшенный или даже неприемлемый с профессиональной точки зрения бюджет, если не был учтен предвыборный характер конкретного года, так как популизм может в этот период сыграть решающую роль.

Таким образом, из краткого анализа приведенного выше определения бюджетной политики можно сделать вывод, что в нем не учитываются важные особенности сущности бюджетной политики и уже, поэтому оно не может быть положено в основу изучения его как такового и выработки на основе такого исследования рекомендаций по его совершенствованию.

По нашему мнению, бюджетная политика, являясь неотъемлемой частью финансовой политики, представляет собой деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, во-первых, по выбору наиболее рациональных способов применения имеющихся ограниченных на данный момент денежных средств между различными вариантами их возможного использования на основе применения максимально объективных процедур такого выбора, конечный результат которого должен быть направлен как на финансирование приоритетных направлений развития государства, так и на поддержание стабильности развития общества, во-вторых, предполагающую профессионально подготовленных специалистов – представителей исполнительной и законодательной ветвей власти, а в перспективе по мере усложнения процедур принятия решений и судебной власти, в-третьих, нацеленной на улучшение финансового положение субъекта управления (государства, региона или местного самоуправления), которое может и должно определяться через интегрированный объективный показатель, в-четвертых, тогда и только тогда способную дать положительный результат, когда она будет осуществляться согласованно и по единому плану с антимонопольной, банковской, валютной, таможенной, страховой и фондовой политикой, а также с учетом внешних факторов, которые могут повлиять на конечный результат (например, общественное мнение).

Получилась, может быть, очень сложная формулировка сущности бюджетной политики, но зато, пожалуй, наиболее полно отражающая ее суть. Действительно, разве можно в современных условиях осуществлять реально бюджетную политику без учета всех взаимосвязей финансовой политики, без конструктивного взаимодействия исполнительной и законодательных властей и без учета других существенных ее характеристик? Почему же зачастую встречается упрощенное понимание бюджетной политики? Думаем, что такое понимание сути данного вида деятельности имеет исторические корни и вытекает из 20-80 годов ХХ века, когда, собственно, было достаточно лишь составить бюджет, его макроэкономические пропорции и «согласовать» его с вышестоящей инстанцией, а все остальное было простой формальностью.

Из вышесказанного можно сделать краткие выводы:

-  более полное понимание сущности бюджетной политики позволяет на современном этапе более комплексно подходить к ее разработке и осуществлению;

-  распространенный в настоящее время «упрощенный» подход к сути этого сложного явления может привести и нередко приводит к принятию «несбалансированных» по ресурсам и (или) «несогласованных» с другими направлениями финансовой политики решений, реализация которых не дает ожидаемых от них результатов;

-  изложенный нами комплексный подход к пониманию сущности бюджетной политики, конечно, не является идеальным и требует дальнейшего уточнения, но и он показывает, что в реализации данной политики пока отсутствуют достаточно важные моменты (такие, например, как интегральная оценка финансового положения государства или субъекта РФ и ряд других), без которых она во многом еще остается интуитивной и «фрагментарной» («мозаичной»), и для повышения ее эффективности требуется незамедлительно как разработка таких недостающих процедур, так и внедрение их в практическую деятельность.

 

 



[1] Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации. М., 2002. С. 27.

[2] Там же. С. 28.