4.2. Развитие бюджетного федерализма

Бюджетная реформа направлена прежде на развитие бюджетного федерализма, в рамках которого предполагается обеспечить сбалансировать финансовые интересы и полномочия различных уровней бюджетной системы.

Для достижения этой цели постановлением Правительства Российской Федерации утверждена Федеральная программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года.

Целью программы определено формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти различных уровней.

Создаваемая в соответствии с программой бюджетная система призвана обеспечить:

1) создание долгосрочных стимулов проведения структурных реформ, поддержания конкурентной среды, содействия росту доходов населения и экономическое развитие территории;

2) бюджетную ответственность – управление общественными финансами от имени населения и в интересах населения;

3) социальную справедливость – равной доступности гражданам к общественным услугам и социальным гарантиям;

4) создание условий для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления для выполнения возложенных на них функций;

Разграничение расходных полномочий между бюджетами определено в качестве первичной задачи.

Бюджетное законодательство не содержит четкого разграничения расходов между бюджетами различных уровней, поэтому программа предусматривает внесение в бюджетный кодекс понятия «расходные полномочия» - права и обязанности органов власти соответствующих уровней.

Чтобы это осуществить программа предполагает:

а) осуществить нормативное правовое регулирование бюджетных расходов: объем, качество, доступность общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;

б) обеспечить органы государственной власти и органы местного самоуправления финансовыми ресурсами;

в) производить финансирование общественных услуг.

В Бюджетном кодексе должно быть четко закреплено разграничение расходных полномочий между уровнями на основе следующих критериев:

1) субсидиарности (максимальной близости власти к потребителю расходов);

2) территориального соответствия;

3) территориальной дифференциации;

4) эффекта масштаба – концентрации расходов обеспечивает экономию средств;

В распределении средств, программа предусматривает схему, состоящую из трех видов полномочий:

1.Нормативное регулирование.

2.Обеспечение финансовыми ресурсами.

3. Организация предоставления услуг.

Согласно этой схеме нормативное регулирование может осуществляться, например, федеральным и региональным уровнями, обеспечение финансовыми средствами за счет регионального бюджета, организация предоставления услуг может осуществляться региональным и местным уровнями.

Все бюджетные услуги разделены на 4 группы:

1. Бюджетные услуги общего характера.

2. Бюджетные услуги населению.

3. Экономическая политика.

4. Прочие функции.

Приведем отдельные примеры из каждой группы, полностью распределение функций приведено в приложении 1.

К бюджетным услугам общего характера относится учет недвижимости для налогообложения, при этом: нормативное правовое регулирование осуществляется федеральным, региональным и местным уровнями, обеспечение финансовыми средствами осуществляется за счет местных бюджетов, на местном же уровне организуется предоставление этой услуги.

В качестве бюджетной услуги населению рассмотрим здравоохранение общее. Нормативное регулирование осуществляется федеральным уровнем, финансирование и организация предоставления услуг осуществляется региональным + местным уровнями.

В области экономической политики рассмотрим местный (внутригородской) транспорт. Нормативное регулирование осуществляют все уровни, а финансирование и организации осуществляется региональным + местным уровнями.

Предложенная схема распределения расходных полномочий не позволяет определить, какие расходные полномочия будут сняты с местного самоуправления. Видимо только в законах это найдет точное отражение.

В отношении разграничения основных доходных источников между уровнями бюджета программа более конкретна (таблица 5).

Данные таблицы свидетельствуют, что для реализации программы требуются определенные изменения в налоговом законодательстве. В частности, налог на совокупный доход налоговым кодексом отнесен к федеральным налогам, а в программе его предполагается сделать местным, налог на недвижимость предполагается сделать местным, Налоговый кодекс относит его к региональным. Налог с продаж с 2004 года должен быть отменен.

Что касается соотношений, приведенных в таблице доходных источников и расходных полномочий, то (по предварительной оценки ряда экспертов) для значительного числа муниципальных образований, предлагаемых налоговых доходов будет явно недостаточно, чтобы обеспечить возлагаемые расходы. Следовательно, выравнивание, видимо, будет осуществляться по-прежнему за счет дотаций из региональных бюджетов.

Таблица 5

Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации к 2005 году.

Налог	Статус	Зачисление (% от общего объема)
		федеральный.бюджет	Регион.бюджеты	местные.бюджеты
Таможенные пошлины	Ф	100	-	-
НДС	Ф	100	-	-
Налог на доходы физических лиц	Ф	-	50	50
Налог на прибыль	Ф	31	61	8
Налог на наследование	Ф	-	100	-
Транспортный налог	Р	-	100	-
Налог с продаж	Р	-	40	60
Экологические платежи	Р	-	50	50
Налог на игорный бизнес	Р	-	80	20
Налог на недвижимость (имущество, землю)	М	-	-	100
Налоги на совокупный доход	М	-	-	100
Налог на рекламу	М	-	-	100